當前我國降耗減排的形勢分析及對策建議

　　我國“十一五”規劃綱要明確提出，到2010年實現單位GDP能源消耗降低20％，主要污染物排放總量減少10％的目標。從當前的執行情況看，實現這一目標困難重重。這需要我們充分認識降耗減排的現狀，分析原因，及時采取切實可行的措施。
　　
　　一、我國經濟增長與降耗減排的現狀
　　
　　統計數據顯示，2006年前三季度我國GDP增長10．7％，其中，第一產業、第二產業和第三產業分別增長4．9％、13．0％和9．5％。數據顯示，2006年前三季度我國實現工業增加值69867億元，比上年同期增長16．9％，其中重工業增長18．0％。同時，高耗能行業的投資，如煤炭、建材、冶金的投資均比上年同期增長30％13~上。可見，當前經濟的快速增長，與重工業和高耗能行業的快速增長有直接關系。
　　與此相對應的是，我國降耗的形勢十分嚴峻。統計數據顯示，2006年上半年我國能源消耗增長快于經濟增長，單位GDP能耗同比上升0．8％，出現了單位GDP能耗“不降反升”的局面。雖第三季度后單位GDP能耗“由升轉降”，但要實現2006年全年節能4％的任務，十分困難。
　　從行業的情況看，數據顯示，2006年上半年全國單位產值能耗比上年同期增加的行業有：煤炭行業(增加5．5％)、石油石化行業(增加8．7％)、有色金屬行業(增加0．4％)、電力行業(增加0．8％)。從區域的情況看，經濟欠發達地區的單位GDP能耗水平，高于經濟發達地區。以2005年數據為例，單位GDP能耗低于全國平均水平的省市有10個，它們分別是廣東、北京、上海、浙江、江蘇、海南、福建、江西、天津和安徽；而排在最后的分別是寧夏、貴州和青海。這表明，煤炭、石油石化、有色金屬、電力行業以及經濟欠發達地區的降耗任務更加艱巨。
　　與此同時，數據顯示，2006年上半年全國化學需氧量(COD)排放總量689．6萬噸，同比增長3．7％；二氧化硫排放總量1274．6萬噸，同比增長4．2％。國家環保總局的監測結果表明，2006年上半年及第三季度我國環境質量狀況變化不大，局部污染嚴重，工業企業主要污染物排放量攀升。
　　
　　二、影響當前降耗減排的主要原因分析
　　
　　(一)我國正處于經濟發展的高耗能階段
　　從世界范圍的經濟發展進程看，一個國家的人均GDP水平與其人均能源消費水平之間存在密切的關聯。工業化國家的歷史經驗表明，工業化階段能源需求強度曲線，基本呈“先升后降”的拋物線走勢；而能源需求強度的“高峰”，通常發生在產業結構“重工業化”的工業化加速發展期。其主要表現為工業比重迅速上升，主導產業由輕工業逐步轉為以設備、耐用消費品制造為中心的重工業和基礎工業。目前，我國正處于經濟發展的高耗能階段，這是降耗減排面臨困難的內在原因。雖然我國經濟發展的背景與當年發達國家不同，各自發展階段的能源需求強度不能簡單比照，但其總的趨勢是大體相同的。進入21世紀以來，我國三次產業結構調整緩慢，能耗低的第三產業增速仍慢于工業增速，表現出了日益顯著的重化工業特征，從而強勁地拉動了能源需求。
　　
　　(二)轉變經濟增長方式和產業結構調整尚未取得顯著成效
　　目前，我國尚未走出經濟增長粗放式的模式，經濟增長仍以高耗能行業的快速增長為特征。且高耗能、高污染項目的建設仍在延續，這給未來節能降耗帶來極大的壓力。而轉變經濟增長方式與產業結構調整并非能在短期內實現，因此，這是影響我國降耗減排的長期性重要因素。另一方面，我國小企業數量多，涉及面廣。如果簡單地大量關閉小企業，會帶來巨大的社會反響，影響就業、社會安定以及生產供應穩定等許多問題。因此，對節能降耗目標的年度分解，需要客觀地分析，不可簡單地進行年度平均分解。應通過近幾年的經濟政策和節能機制，加速結構調整和技術進步的步伐，力爭在“十一五”后一階段實現較大幅度的節能降耗。
　　
　　(三)地方經濟追求經濟增長和財政收入為主要目標的現狀沒有得到根本性的改變
　　目前，在我國地方經濟的發展中，追求經濟增長事實上仍是第一目標。在現行的財稅體制下，普遍存在地方財政嚴重依賴地方大工業項目稅收的狀況，這在經濟落后地區尤顯突出。在大項目推動高速度增長思路的指導下，地區經濟發展易脫離國家產業政策調整的方向，并產生重復建設、產能過剩等粗放型增長的問題。
　　
　　(四)現行投資管理體制不利于產業規模升級與提高能源使用效率
　　目前，在我國投資管理中長期存在的“控大放小”的問題。按現行項目審批制度，不同規模的企業由相應不同級別的政府部門審批，小規模企業可以由地方政府審批。其結果是越小規模企業所需要的政府審批級別越低，且越容易得到批準。實踐表明，這種“控大放小”的投資管理體制，已造成一些地方政府可繞開中央政府的審批，為了政績和財政收入的需要上馬能耗高和污染嚴重的項目。同時，這促使同一行業在我國各地區的重復建設，進一步加大了產業結構優化的難度。
　　
　　(五)現行能源結構不利于節能，優質能源不足，節能管理薄弱
　　我國以煤為主的能源結構，也是造成我國能源效率低下、環境壓力大的原因之一。目前，我國煤炭消費比例大，優質能源消費比例小，加上生產工藝落后，使得單位產品的能耗高于其他國家。同時，在市場經濟條件下，我國節能工作尚無經驗，節能管理薄弱。
　　
　　(六)有關監管不到位，違法違規建設問題比較突出
　　目前，在征用土地、環境評估、審核程序等方面不同程度地存在違法違規現象。例如，有的縣級環保部門審批建設項目的環評執行率只有30％～40％，即使履行了環評手續的企業，也有一半沒有做到建設項目環保設施“三同時”(同時設計、同時施工、同時投產使用)。而一些工業園區項目的環評執行率不足50％。一些地方政府和企業之所以敢置環保于不顧，恰恰是其執法不力、企業違法成本太低和缺乏對相關官員的管理問責所致。
　　
　　(七)降耗減排的有關技術與設備亟待改進
　　例如，我國的脫硫設施建設嚴重滯后。2006年上半年，新投產燃煤機組3200多萬千瓦，同步安裝脫硫設施的只有一半；未采取任何污染治理措施的小火電機組又增加了1000多萬千瓦。加之我國未能實現原煤人洗率50％的目標，因而2006年前三季度二氧化硫排放量大的電力、黑色金屬冶煉、非金屬礦物制品、食品和化工等5個行業的二氧化硫排放率高達84．4％。
　　
　　(八)降耗減排目標制定尚缺乏周密的科學論證和規劃
　　降耗減排目標的提出需要嚴格的科學分析，包括我國現階段達到節能目標的潛力分析以及所需的投資估算；節能投資的資金來源分析；挖掘節能潛力的政策和措施分析；實現總目標的細則和具體實施規劃。目前，降耗減排目標的制定主要是以行政主導為，目標制定在先，而具有可操作性的措施和規劃提出滯后，這反映出節能工作的基礎工作相對薄弱，也加劇了“十一五”第一年實現單位產值能耗降低4％左右等目標的難度。
　　另外，目前我國仍存在行業管理條塊分割和統計制度不完善的問題，由此產生了有關決策信息不充分、不共享及統計數據欠準確等諸多問題，這使得在中央政府制定的目標、地方政府制定的目標以及部門與行業制定的目標之間，難以保持協調一致的關系。這是影響科學制定降耗減排目標的重要因素。
　　
　　三、實現“十一五”期間降耗減排目標的主要對策
　　
　　(一)在科學分析的基礎上，對降耗減排目標進行規劃，特別是對目標進行科學的年度分解
　　根據經濟規律，實現節能降耗與減排的目標既需要較大規模的投資，也需要相關的配套政策。而這些投資的成效與政策的實施都需要一個過程(周期)，因此，“十一五”期間的各年度目標，可按前低后高來安排。
　　
　　(二)通過資源稅和環境稅等措施，促進產業技術升級和產業結構調整
　　建議較大幅度提高能源資源稅和環境稅。根據有關課題的研究，征收10－20％的資源稅與環境稅，對經濟增長速度只有微弱的影響，而對節能減排的效果卻很顯著。
　　
　　(三)主要通過技術標準而非行政手段實現降耗減排目標
　　目前，亟需針對各種商品出臺強制性的節能技術標準，按技術標準進行管理。同時，對不達標準的商品不應象征性罰款了事，而應逐出市場。沒有健全的退出機制，轉變經濟增長方式和提升產業技術水平都將是空話。
　　
　　(四)改革財政體制，減緩地方政府對追求經濟增長的壓力
　　適度進行財政體制改革，給予地方政府更多的財力，有利于調動地方政府轉變經濟增長方式和行政管理方式的積極性。
　　
　　(五)改革現有的投資管理體制。實行按技術標準審批
　　我國亟需從單純限制式的管理模式走出來，轉變為服務式的管理模式，即從我國的實際出發，鼓勵中小投資者將資金以股份等方式組合式地利用，辦大型企業，提升我國的產業規模水平。在具體政策上，應在全國實行統一的技術標準，而不是按產能一刀切。
　　
　　(六)加快國內電網改造，實現互連互通
　　目前國內各大電網之間仍然不能實現互連互通，在電力需求高峰期間無法實現在全國范圍內調劑供給。因此，有必要加快電網建設，提升電網技術水平，提高市場效率。
　　
　　(七)加快發展替代能源和可再生能源
　　我國有豐富的風能、太陽能資源，還有大量的秸稈、廢棄垃圾等可資利用的能源資源。我國在替代能源和可再生能源利用的空間還很大，應改變目前的價格政策，以鼓勵替代能源與可再生能源的發展。
　　
　　(八)加大執法力度
　　強化政策法規的落實是實現降耗減排目標的重要保障。要把對新增污染的控制指標，毫不動搖地寫進地方政府的政績考核指標中。
　　
　　(九)加大與降耗減排有關的技術與項目投資力度
　　降耗減排需要相關技術與資金的支持，但在目前的政策環境下，尚不具有對企業自主進行此方面投資的激勵機制，因此，需要政府的大力支持。另一方面，也要進行良好的制度設計，吸引民間資金，參與這一領域的投資。
　　
　　(十)加快應用創新技術
　　如環保技術和與煤的使用各環節有關的資源節約技術。包括加強國際合作以推進煤氣化技術的開發和低成本利用，加強生物燃料開發利用，鼓勵使用清潔燃料、清潔的機動車燃料以及清潔汽車等。
　　(作者單位：中國社科院數技經