美國各州公立學校教育系統

　　[摘 要] 文章介紹了美國各州公立中小學教育管理體系，包括法律系統和行政系統在各州公立中小學教育方面所發揮的作用。簡要介紹了美國民眾教育方面的觀念和傳統。
　　[關鍵詞] 美國 公立學校 教育系統
　　
　　美國教育的組織與管理權力主要歸屬各州，這是因為美國《憲法》將聯邦政府和州政府的權力做了劃分。《憲法》第十修正案規定“對于憲法既沒有明確授予聯邦政府，又沒有明確規定不能授予州政府的權力，這類權力歸各州政府，或屬于人民”。教育的行政立法權即屬于這類沒有被憲法授予聯邦政府，也沒有被憲法禁止授予各州的權力，因此各州擁有在本州內組織、管理教育的權力。
　　各州的立法機構在各自教育管理方面均有規劃，在機構設置和管理方面也各不相同，盡管很難把各州公立中小學教育系統的情況進行完全的描述，但是把各州有關教育管理及機構設置方面共同的部分加以分析，可以對美國公立中小學系統有一個基本的框架性了解。
　　
　　一、法律法規在教育管理中的決定作用
　　
　　美國高度強調以法治國，對于教育的管理尤其如此。這主要體現在教育行政部門可以實際運用的行政權力空間非常有限。各州的法律對公立中小學教育的方方面面做了詳細而明確的規定；從教育法規形成機制到教育行政負責人的產生辦法，從生均教育經費標準到師資配備標準，從學生入學選擇學校到教室學生規模等，各級教育行政部門的主要職能就是監督并確保有關學校遵照執行并達到標準。
　　因此要了解美國的公立中小學體系首先要了解各州的法律體系，各州在本州的憲法中對教育做了規定，之后在不同階段根據需要又通過了若干有關教育的法律，逐漸形成了各州比較完整的法律體系。各州的法律體系包括州憲法（也是各州的基本法）、各類州內立法、有關司法判決案例所形成的決定等。
　　1. 州憲法
　　各州均根據聯邦政府設定的模式擁有本州的憲法。州憲法規定了州內的立法權、行政權（主要指州長的權力）和司法權。理論上州長是不受立法機構控制的，因為他是由人民直接選舉產生的。州長以及州長所屬黨派對教育的態度及關注程度對本州教育的發展影響重大。州憲法規定本州內涉及教育的長期福利政策由州內選舉產生的立法機構（州議會）制定。
　　2. 州內立法
　　各州議會均通過了本州的學校法案，如州內居民在孩子上學方面會有不同的困難或需求（諸如孩子上學的交通及安全問題等），州議會就要舉行聽證會，進行調研，權衡各類建議，然后通過全州統一的相關法案，使全州的學生上學都可采用相同的辦法乘坐校車上學。
　　各州的法律決定有關教育的重大事項，包括如何組建和管理公立教育系統，教育體系的設置結構和行政范圍，各學校的經費獲取辦法等。很明顯各州的立法機構是教育政策的制定者。每一屆新的州議會為體現與往屆的不同，往往都要先通過新的有關教育的法令，或修改與教育相關的舊的法律條款。
　　一般說來，各州的法律包括兩種，即強制性的和靈活性的。強制性法律要求州內必須統一執行，如學區的設立、劃分，學生的交通，學校的經費征稅辦法等。靈活性的法令給予當地學校管理部門在州法律允許的范圍內，行使評判權、解釋權，決定相關特定事項的執行情況，以及與工資、安全、學校建筑、校舍選址有關的事項等。
　　3. 司法裁決
　　極少數情況下可能會出現學校與學生或社區發生糾紛而法律法規對此種情況沒有明確的規定，此時只能交由司法裁決，而裁決的結果將作為今后處理類似問題的重要依據。
　　另外，在一段時期內，各州都會將州內所有有關學校的法律、法規集中整理起來并公布出來，使這些法律很容易被查到。這樣系統地把各種相關法律、法規以及有關判決案例、法院決定搜集到一起，匯編成冊即構成了各州的學校法典。通常來講這類冊子很厚，專業技術性強且內容詳細。如學校法典會把州內很多涉及到義務教育學校出勤率、學區責任范圍、校舍的興建和維護、教師資格認定、公辦特許私立學校、學區合并、為維護學校而進行征稅、接送學生上下學交通法等等全部匯集到一起。
　　一般說來，沒有任何其他地方可以找到像學校法典這么完整、可靠的關于學校法規的信息來源。學校法典通常被用來作為處理特殊問題時的重要法律依據，如“在組織學生外出游玩出現問題時，老師的責任是什么”等問題。
　　
　　二、州內教育行政體系
　　
　　各州均通過州教育行政部門、學區按照法律所授予的權力來規范、監督、管理公立中小學校的教育。各州也有法律來保障執行州政府對公立以及私立教育所應盡的責任。這樣的法律設定了一套關于本州教育管理的權力結構，盡管各州不盡相同，但總的來說，州內的教育最高職權在州教育理事會和州教育（廳）辦公室。
　　1. 州教育理事會
　　美國50個州中有49個州設有州教育理事會（威斯康辛州除外）。盡管在理事會成員的選舉辦法等方面會有所不同，但州教育理事會均為各州教育管理的最高權力機構。
　　州教育理事會最主要的職能就是任命或選舉一位州學監總長，決定他的任期，明確他的職權和工資。此外，州教育理事會的職能主要在處理州層次教育方面的問題，制定涉及全州教育執行、管理、監管方面的政策。
　　大多數州把這些職能在幾位教育理事中進行劃分，每一位負責管理全州教育中的某一部分。只有大約13個州，所有的教育理事共同管理全州的小學和中學事務。
　　各州的教育理事會成員對本州教育職能的執行情況發揮重大作用。各州采取不同的辦法產生州教育理事會成員。有大約9個州是由普選產生，大約30個州是由州長任命，其余大約10個州采取不同的選舉和任命辦法。
　　州教育理事會成員的人數各州有所不同，從3人（密西西比州）到21人（得克薩斯州）。其中19個州為8到11人，10個州為7人，7個州為7人以下。
　　各州均有很多的推薦委員會來推薦最容易被接受的人選，這些機構毫無例外地都會推薦經過選舉產生的5~7名業外民眾作為不拿薪金的州教育理事會成員。對這些人沒有特定的要求，只是要求他們必須是愿意對州內教育管理做奉獻又沒有個人私利的杰出市民。當然在這之前會有一系列的審核程序來確保把那些不合適的或具有私利的人選排除在外。
　　2. 州學監總長
　　州學監總長在24個州是由州教育理事會任命，在21個州由市民進行政治投票選舉產生，在另外5個州由州長任命，但趨勢是逐步由州教育理事會任命。在州教育理事會沒有黨派背景的情況下，一般比較容易選出很出色的人選。但也有不少的州，教育和黨派的政治觀點聯系在一起，政客們發明各種聽起來不錯的口號試圖吸引選民。但現在，這種政治選舉的辦法越來越失去作用，因為人們都意識到他們需要的是一位專家，不是全州學校的政治領導。
　　州學監總長是州教育理事會任命的首席教育執行官，也是州教育廳的廳長。其主要職責是協調州教育廳的各個部門，執行并解釋州教育理事會制定的有關政策，對州內各種教育項目進行推動、監督、評估和改進，向州議會和州長提供教育方面的顧問服務，定期向州議會和州長提交有關州內教育方面的統計報告等。
　　3. 州教育廳
　　在所有的州，學監總長均需要一個專業的團隊來提供服務。學監總長與他的專業團隊就組成了州教育廳。州教育廳的職責主要與教師資格認定、分配州教育經費至各學區、學區的重組、強力推行有關教育法案、向公眾報告有關教育情況、分配由聯邦政府劃撥到本州的用于職業教育或其他特定教育項目的經費等有關。州教育廳的職責廣泛，州內所有學區和學校均受其影響。
　　從各州教育廳在各類項目所花費的時間看，最重要的方面包括職業教育、殘疾兒童服務、退伍軍人教育、成人教育、財務、教師資格認證、教師職業發展、調研、統計和學校午餐服務項目。顯然州教育廳在每個州都是重要和有影響的。
　　
　　4. 學區
　　學區是指州政府用于管理公立中小學的基本單位。最早的學校建立起來時，在學校周邊一定范圍內的政治邊界也自然形成了，這個邊界決定了學校的生源來自哪里，誰來資助和管理這所學校。這個地理上的，或行政地域性的單位就被稱為學區。從根本上講，今天的學區依然是這樣。國家學區重組委員會（The National Commission on School District Reorganization）對學區的定義如下：是當地管理學校的一個基本單位，并具有一個能直接對所在地區所有學校進行管理的委員會或負責人。它的最大特點就是它是一個像公司一樣的機構，擁有一個理事會或主管學校的負責人，對所在區域內所有的公立學校擁有全部或部分自治權。
　　（1）學區教育理事會
　　學區教育理事會是經過州法律確認負責本學區教育實施的機構。理事會成員一般經過選舉產生，全美大約85%的地方學區理事會成員均是經選舉產生的，此外也有部分經過任命產生，如經過市長、市政委員會、法官等的任命而產生。
　　因為每一位理事會成員均需要一定的時間熟悉本學區的情況，了解本學區的需求，所以理事會成員的任期一般最少為3~5年，并可以連任一屆。
　　理事會的規模決定了理事會的效率，人數太多或太少均不利。美國學區理事會協會曾經在35個有30萬以上人口的城市做過一次統計，17個城市有7名理事會成員，12個城市是5名，3個城市是15名，2個城市是12名，1個城市11名。公共教育管理專家認為最合理的人數是7個，但實際的趨勢是有更多的學區擁有9名或更多的理事會成員，盡管7人應該是一個最有利于協調的人數。
　　學區理事會成員從傳統上來說應該是一個無私奉獻、服務本州、社區和孩子的角色，最主要的收獲就是獲得社區的尊重和因從事有益的工作而獲得的榮譽感和滿足感。在部分城市中，學區要付理事會成員工資，或給予部分補助，如交通補助等。
　　從法律角度來講，任何學區內的有選舉權的居民均可申請成為理事會成員。但這顯然是不夠的，還需要考慮的因素包括：①候選人是否有合作精神，是否能與社區合作，與其他理事會成員合作；②候選人是否有能力理解并指導學校系統的財政事務；③候選人是否愿意并能夠投入足夠的時間和精力到此項工作上；④候選人是否愿意了解并滿足學區內所有學生的教育需求。因為理事會成員必須代表并服務學區內所有的居民，不能只代表某一類人、某一種族或宗教團體的利益；⑤候選人是否有孩子在本學區上學，或者候選人是否在青年人事務中發揮積極作用。
　　總的來講，理事會成員的受教育程度要高于社區的總體水平，大部分成員都來自成功的企業或是專業人士。
　　學區教育理事會由各州立法授予職權，其中有些很具體，有些具有任意性。理想狀態下，理事會在學區中扮演平衡普通公眾和教育工作者之間利益和興趣的角色。具體地說，理事會要召開面向公眾和教育工作者的聽證會，發布有關政策并印刷成冊廣而告之，雇傭一位專業管理人士作為學區教育總監并授予其相關執行的權力，制定并通過總體教育規劃，確立工資標準、制定預算和有關征收稅務的事宜，管理財政賬戶，制定強制出勤率的法案，決定在哪里建新的校舍、制定學校管理的條例和政策等等。近幾十年來，理事會在制訂政策時發生了很多的變化，主要表現于在做出最后的決策前要花費更多的時間舉行聽證會來聽取公眾的意見。這可能是由于教師組織，如教師工會等的規模和影響力越來越大。早期時，不論多少，教師只能接受理事會決定給他們的薪資標準。現在在決定諸如教師工資、病假及其它福利待遇方面的有關問題時，理事會要通過嚴格規定的程序與教師進行談判。
　　（2）學區學監
　　學區理事會成員不是學校教育管理方面的專家，他們需要雇傭一個能夠稱職的專業教育人士來監管學區內所有學校的工作。理事會將很多的權力授予學監，但學區學監的任何政策都要經過理事會通過。
　　學區學監的權力范圍很廣，職責多且雜。作為學區的行政領導，他既是學區理事會的專業顧問，又是學區理事會的雇員，還是教職人員的組織者和非教職人員（技術人員和看門人等）的管理者和雇主；他是處理學校與所在社區之間關系的專家，及時協調解決學校與所在社區之間的問題，創造與社區互動的機會，增強與社區的關系，爭取社區對學校更多的支持；他還是學生選拔、安置和學生校車交通方面政策的制定者；此外，學區學監既要在學區的發展方面平衡發展與公平的關系，還要為學區特別需求的教育項目籌措額外的資金；學區學監還要經常會見學生、家長、教職員工和社區代表，與媒體保持良好的溝通與互動。總之，學區學監要對學區內所有公立學校高效率、高效益的管理和組織負責。這個職位非常重要，要有高水平的管理能力和專業領導能力，在成為學區學監前，他們要進行相關領域的深入學習，并在大學研究生院參加特定的培訓項目。
　　美國的學區學監早期更多地代表學區理事會，現在的學區學監既是學區理事會的代表也是學區內廣大教師的代表。在制定計劃和政策時開始更趨向鼓勵教師的參與。學監的權威性減少了，但是發揮領導作用的機會更多了。
　　
　　三、美國民眾教育傳統理念
　　
　　美國之所以形成這樣的教育管理體制，與美國民眾的傳統觀念有很大的關系。盡管美國的教育組織和管理形式在各地有很大的不同，但是美國人在教育方面的觀念和傳統多年來一直保持延續，這也使得全國的學校有很多相似之處。這些傳統主要包括五個方面。
　　1. 自我管理意識
　　堅持教育管理本地化是深深根植于美國人信仰中的理念。居民自己選舉教育理事會，并用多種方式參與到學校的管理中來。
　　2. 分散管理教育的權力
　　大多數美國人認識到管理教育的權力就是管理國家未來的權力。他們認為“如果管理教育的權力被集中掌握在一些錯誤的人手中，將會改變下一代人的全部社會狀況”。傳統上，美國人反對將管理教育的權力集中在少數人手中，而是將管理權分散給若干機構和廣大民眾。這一點看來在美國教育的傳統中還將被繼續發揚下去。
　　3. 主人意識
　　美國公民都以自己本地的公立教育系統為榮。一方面本地的教育工作者通過多種辦法鼓勵當地居民用廣具代表性的辦法積極參與到公立教育系統中來；另一方面，任何涉及到要將本地教育管理責任和權力轉移到州一級的機構都要經過嚴格的審議，以評估是否會削弱本地的控制或扼殺當地民眾對公立教育的參與熱情，因為當地民眾總習慣把本地學校視作“他們自己的”。
　　4. 睦鄰關系
　　睦鄰關系是美國社區一個典型的特點。學校是社區中推廣睦鄰友好關系很重要的場所，因為這個場所能夠幫助拉近不同階層、種族、信仰或政治派別之間的關系。在美國，這種睦鄰友好關系經常是通過PTA（家長老師委員會）活動、家長之夜、運動會、音樂會、學生和家長作品展覽會等形式來培養。這些活動既增強了學生家長之間的睦鄰關系，也增強了學校與當地居民的友好關系。
　　5. 自由選擇的權力
　　在美國，家長有權自由決定他們的孩子是上公立學校還是教會學校或其他各類私立學校，正所謂“每個人均有權相信他們自己的選擇”。 家長擁有有限的自由來選擇公立學校，即只能在自己居住地址所屬學區的學校中進行選擇。有些時候，當家長對自己所在學區的學校均不滿意時，或因為宗教信仰的原因，他們會去選擇上私立學校或某種教會性質的學校。
　　
　　參考資料
　　1 James Monroe Hughes Frederick Marshall Schultz. Education in America. Fourth Edition，1985
　　2 Richard L. Hopkins. Freedom and Education：The Beginning of a New Philosophy
　　3 James E. Christensen. Perspectives on Education as Educology
　　（作者單位：中國駐洛杉磯總領事館教育組）
　　責任編輯 張 鶴