論完善我國金融衍生品結算體系的監管體制

　　【摘要】本文分析了我國金融衍生品結算監管體制的主要缺陷，在借鑒成熟市場經驗的基礎上，提出了完善現行我國監管體制的對策建議。
　　
　　一、現行監管體制的缺陷
　　
　　金融衍生品結算的監管體制主要包括監管對象、監管機構、監管依據和監管活動。監管對象主要是金融衍生品結算活動，包括對結算機構的監管和對結算行為的監管。監管機構包括行政監管、自律監管和司法監管。實施這些監管的機構主要有證監會、交易所、行業協會、工商、審計、銀行監管機構、司法機關等。這些機構根據法律規定的權限，從不同的角度對金融衍生品結算活動進行監督。監管依據主要來源于國家法律、行政法規、部門規章、自律組織的行業規范，監管必須依法進行“法無禁止即自由”，法律沒有明文規定的，監管機構無權隨意管制，否則可能抑制自主的商業活動。監管活動即上述靜態的監管因素在動態中發生作用的過程，例如，結算機構按照相關法律規定自主向監管機構申報材料，監管機構的主動檢查，監管機構對違法行為的處罰以及結算機構的申訴等。上述因素的互相作用形成邏輯上比較完整的、靜動態結合的監管體制。
　　經過多年的實踐和發展，目前我國的期貨市場監管模式基本形成了由中國證監會、中國期貨業協會和各期貨交易所構成的三級監管體系，并確立了中國證監會的集中統一管理體制。
　　這個體制在發揮積極作用的同時，還存在以下問題：
　?。ㄒ唬┍O管的法律授權仍顯不足
　　主要是《期貨交易法》遲遲未能推出，而原有的《證券法》在衍生品交易和結算方面的規定幾乎缺失，從而導致政府層面對金融衍生品結算的監管缺少足夠的法律支持，形成一定的監管法律風險。
　　（二）監管缺位
　　由于法律和制度建設的滯后，某些金融衍生品領域的交易結算沒有被納入監管范圍，這方面主要存在兩大漏洞：一是涉外期貨交易和結算，比如所謂“期貨工作室”引導的境內投資者參與境外期貨交易；二是金融領域內部不同細分行業之間，如銀行、證券、保險、信托之間，在涉及多個行業的金融衍生品的交易結算存在監管真空。
　?。ㄈ┍O管越位
　　中國證監會對下攬權過度，對行業內部管理過于微觀。一方面表現為期貨行業協會缺乏證監會的有效授權，行業自律作用得不到充分、有效的發揮；另一方面表現為證監會對交易所經營領導層的任免。如《期貨交易所管理辦法》規定：期貨交易所理事長、副理事長由中國證監會提名；總經理、副總經理由中國證監會任免。這樣就把交易所變成了證監會的行政附屬機構，造成交易所和證監會的風險監管職責不清晰，弱化了交易所的職能。
　?。ㄋ模┖暧^管理手段以中國證監會行政手段為主，期貨業協會自律管理手段不足。
　　（五）三級管理體系之間的職能劃分不明確，相互之間的協調配合不密切。
　?。┳鳛槭袌霰O管第一線的交易所的內部風險管理能力和自律能力有待增強。
　　
　　二、借鑒成熟市場經驗，以監管理論為指導，完善現行監管體制
　　
　　（一）成熟市場的經驗
　　考察成熟市場各國做法可知，一方面，衍生品和基礎證券合二為一的監管體制，由于適應了混業經營的發展趨勢，受到越來越多的國家或地區的推崇，英、德、韓等國家監管體制的日趨集中正說明了這種轉變；另一方面，“政府——行業協會——交易所或結算所”三級監管機構之間分工明確，行業協會的作用日益突出，交易所或結算所與會員之間的自律管理得以有效實施。而這些方面正是我國目前監管體制中的欠缺之處。
　　（二）監管理論的指導
　　各國學者對政府監管一直以來都存在著較大的爭議。從亞當·斯密主張政府只需要當好“守夜人”，到以庇古為代表的福利經濟學公共利益論主張政府有必要作為公共利益的代表修正負外部性和分配不公，進而增進社會福利；阿羅的不可能定理、以布坎南和塔洛克為代表的公共選擇理論、斯蒂格勒等人（芝加哥學派）的利益集團論以及夏特夫的監管俘獲論等，又對政府監管的必要性和能力提出了質疑。
　　20世紀80年代后，以斯蒂格利茨為首的經濟學家以信息不對稱理論推導出政府管制經濟的必要性。
　　在“市場失靈”與“政府失靈”無法同時消除的現實下，適度監管的主張又應運而生，認為只有適度監管才應當是政府駕馭和引導經濟發展的重要原則。
　　筆者認為，上述理論的適用性必須結合一國經濟和市場所處的發展階段這個因素來考慮，而不能簡單地移植成熟市場的經驗做法。從我國情況看，證券市場和期貨市場發展歷史很短，屬于典型的新興市場，目前，無論是各級監管者還是市場從業及服務人員和機構，不僅監管經驗缺乏，而且法律意識淡漠，隨意性較強，投機意識較濃。在此情況下，筆者提出以下建議，以進一步完善國內現有的監管體制。
　　1.繼續堅持和完善集中統一的監管體制。建議在《期貨交易法》的制定過程中，仍要堅持這一原則，繼續授權“國務院證券監督管理機構”負責金融衍生品市場的統一監管，增強法律授權的力度。
　　2.通過制訂國務院層面的行政法規，妥善處理好金融衍生品交易和結算的監管銜接問題，減少監管缺位現象。由于金融衍生品的屬性變化多端，可能涉及多個行業，在我國目前分業監管的體制下，衍生品的結算是否也由多個行業監管呢？衍生品結算過程是風險防范的關鍵環節，一旦控制不力，系統性風險將難以避免，這是每個行業的監管層都不愿意面對的，因此其對結算環節必定不會視而不見，那么如何處理好各個監管層對衍生品結算機構和業務的多頭監管就非常重要，對此必須要由國務院出面，通過制定細致的行政法規對各行業的職責加以界定和規范。
　　3.重視發揮行業協會和交易所、結算機構的自律監管作用，解決政府監管層容易出現的“監管越位”問題。
　　我國的期貨業協會及交易所、結算機構等自律組織雖然在行業自律方面發揮了一定的作用，但與成熟的市場相比，它們在整個監管體制中的重要作用還沒有充分發揮出來。造成這種狀況的原因有兩個：一是各級監管者的職責劃分仍然不夠清晰，雖然現有的法規、辦法等似乎有了明確的職責規定，但有些規定本身就不恰當，比如對交易所的高管人員規定由中國證監會任命，這就使得交易所的獨立性和監管能力受到影響；二是即使職責劃分明確清晰，但是政府監管層仍以各種理由超越職權范圍，干預自律組織的監管行為，導致市場中的自律管理形同虛設。基于此，一方面應修訂目前法規中的有關條文，使交易所成為真正的會員制或者公司制，為其發揮自律管理職能掃清障礙；另一方面應切實加強對政府監管層職權運用的監督，避免其隨意干預自律組織正常的監管職責。