ＰＰＰ融資模式對我國城中村改造的啟示

　　【摘要】由于PPP融資模式本身具有的創(chuàng)新點(diǎn)和獨(dú)特之處，使其在國內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和管理中有著非常廣泛的應(yīng)用前景。在城中村改造中實(shí)施PPP模式，有利于提高績效水平。本文對此進(jìn)行探討。
　　
　　前言
　　
　　以國家財(cái)政資金為后盾進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是世界上很多國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步階段普遍采取的政策。但隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，對基礎(chǔ)設(shè)施的需求與日俱增，僅僅依靠國家財(cái)政顯然已不能滿足對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的巨大需求。20世紀(jì)70年代以來，西方國家紛紛放松對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的管制，引入民間資本，建立競爭機(jī)制。這些基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革極大地推動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的供給能力有了顯著的提高，并已成為近年來西方國家拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要推動(dòng)力。
　　改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大的成就，城市化速度明顯加快。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和快速城市化的雙重作用，我國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)了一種普遍的特殊的地域現(xiàn)象——城中村，成為困擾各級政府的共同難題。在這種背景下，由政府主導(dǎo)和推動(dòng)，借鑒和引進(jìn)20世紀(jì)90年代在西方發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中新興的PPP融資模式，對推動(dòng)我國城中村的改造有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。
　　
　　一、PPP模式概述
　　
　　（一）內(nèi)涵
　　PPP(Pubic-Private Partnerships)是指政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于項(xiàng)目而形成的合作關(guān)系。通過這種合作，各方可以達(dá)到與單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與各方共同承擔(dān)。
　　（二）合作基礎(chǔ)
　　政府與私人企業(yè)以特許協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行合作，合作始于項(xiàng)目的確認(rèn)、技術(shù)設(shè)計(jì)和可行性研究，并貫穿于項(xiàng)目建設(shè)的全過程。項(xiàng)目的整個(gè)周期由雙方共同負(fù)責(zé)。
　　（三）基本形式
　　PPP模式存在的基礎(chǔ)是合同、特許權(quán)協(xié)議和所有權(quán)的歸屬。在這三者的基礎(chǔ)上，PPP模式可以有不同的組合，各種組合都可以稱之為PPP。常見的有以下幾種：服務(wù)協(xié)議、 承包協(xié)議、租賃協(xié)議、BTO協(xié)議、BOT或BOOT協(xié)議、打包協(xié)議、BBO協(xié)議和BOO協(xié)議等等。
　　（四）適用范圍
　　PPP模式之所以在發(fā)達(dá)國家得到政府的高度重視，原因在于其廣泛的適用范圍。不同模式之間的區(qū)別雖然并不大，但也各有其特點(diǎn)，可以適用于不同的情況。就基礎(chǔ)設(shè)施公益性的強(qiáng)弱來看，不同形式的PPP適用范圍也有所不同。一般來說，PPP模式隨著基礎(chǔ)設(shè)施公益性、外部性的由強(qiáng)到弱，其適用范圍如表1所示。
　　
　　
　　二、PPP模式的目標(biāo)與運(yùn)作思路
　　
　　（一）PPP模式的目標(biāo)
　　PPP模式的目標(biāo)有兩層：一是低層次目標(biāo)，指特定項(xiàng)目的短期目標(biāo)；二是高層次目標(biāo)，指引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合、長期、合作的目標(biāo)。其項(xiàng)目結(jié)構(gòu)目標(biāo)層次如表2所示。
　　
　　（二）PPP模式的運(yùn)作思路
　　PPP模式在一定程度上重新組合了政府和私人企業(yè)之間的關(guān)系，其核心問題在于如何明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，在政府和私人企業(yè)之間達(dá)成伙伴關(guān)系，創(chuàng)造權(quán)力合理配置的實(shí)施環(huán)境，以確保項(xiàng)目的順利完成。PPP模式的機(jī)構(gòu)層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是項(xiàng)目所在地的政府，是引導(dǎo)私人企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有關(guān)政策的制定者。項(xiàng)目所在地政府對建設(shè)項(xiàng)目有一個(gè)完整的政策框架、目標(biāo)和實(shí)施策略，對在項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營過程的參與各方進(jìn)行監(jiān)督和約束；金字塔中部是項(xiàng)目所在地政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對政府政策進(jìn)行解釋和運(yùn)用，形成具體的項(xiàng)目目標(biāo)；金字塔的底部是參與項(xiàng)目的私人企業(yè)，通過與項(xiàng)目所在地政府的有關(guān)部門簽署一個(gè)長期的協(xié)議，協(xié)調(diào)本機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、項(xiàng)目所在地政府的政策目標(biāo)和項(xiàng)目所在地政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的具體目標(biāo)之間的關(guān)系，盡可能使建設(shè)項(xiàng)目達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。
　　
　　不難看出，這種模式顯著的特點(diǎn)就是參與項(xiàng)目的政府和私人企業(yè)之間以平等的方式相互影響、相互協(xié)調(diào)其在項(xiàng)目建設(shè)中的作用。PPP模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念，它不是對項(xiàng)目融資的徹底更改，而是對項(xiàng)目生命周期中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了一個(gè)新的模型，其運(yùn)作思路如圖1所示。
　　
　　三、PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用
　　
　　（一）PPP模式的運(yùn)作方式
　　作為一種新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式，PPP具有其獨(dú)特的運(yùn)作方式和特點(diǎn)。PPP模式存在的基礎(chǔ)是合同、特許權(quán)協(xié)議和所有權(quán)的歸屬，在此基礎(chǔ)上可以采用多種形式。根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的當(dāng)前狀態(tài)，針對不同類型設(shè)施，PPP模式可以因地制宜，其運(yùn)作方式如表3所示。
　　
　　（二）PPP模式的運(yùn)作優(yōu)勢
　　PPP模式與其他私人企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目融資方案相比， 雖然不是全局上的改變，但對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的影響卻是巨大的。
　　1.有利于縮短項(xiàng)目的前期工作周期，降低費(fèi)用
　　私人企業(yè)應(yīng)盡早參與項(xiàng)目的識別、可行性研究、設(shè)施融資等項(xiàng)目建設(shè)，可以在初始階段就更好地解決整個(gè)項(xiàng)目生命周期中的風(fēng)險(xiǎn)分配，從而縮短前期工作周期，使項(xiàng)目費(fèi)用降低。
　　
　　2.有利于項(xiàng)目采用先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)
　　參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資的私人企業(yè)在項(xiàng)目的前期就參與進(jìn)來，保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，有利于項(xiàng)目一開始就引入先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。
　　3.有利于改善基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量
　　在PPP模式下，政府和私人企業(yè)共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營，可以取長補(bǔ)短，發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)和私人企業(yè)各自的優(yōu)勢，彌補(bǔ)對方身上的不足，形成互利的長期目標(biāo)，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。而且，在PPP模式下私人企業(yè)的管理非常靈活，由私人企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，能以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)。
　　4.有利于重新整合項(xiàng)目的各種資源，提高使用效率
　　通過PPP模式，可以重新整合項(xiàng)目的參與各方，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，協(xié)調(diào)各方不同的目標(biāo)。有私人企業(yè)參與的PPP融資模式采用了市場化運(yùn)作，有利于提高資源的使用效率。
　　5.有利于彌補(bǔ)財(cái)政預(yù)算不足，減輕政府投資風(fēng)險(xiǎn)
　　政府與私人企業(yè)合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，可以有效地彌補(bǔ)財(cái)政預(yù)算的不足，有利于增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率。吸引私人企業(yè)參與項(xiàng)目的建設(shè)和管理，可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　四、PPP模式在城中村改造中的可行性分析
　　
　　（一）PPP模式在城中村改造中的優(yōu)勢
　　在城中村改造的過程中實(shí)施PPP模式，通過制定激勵(lì)政策，引導(dǎo)私營企業(yè)參加到政府主導(dǎo)的項(xiàng)目中來，不僅可以緩解政府的財(cái)政壓力，而且有利于提高改造的績效水平。在城中村改造過程中實(shí)施PPP模式優(yōu)勢明顯：
　　1.解決資金來源難題，緩解政府財(cái)政壓力
　　采用PPP模式對城中村進(jìn)行改造，有利于民間資本參與項(xiàng)目資金的籌集，有效彌補(bǔ)政府財(cái)政資源的不足。在私營企業(yè)的參與下，一些原本可能由于資金缺乏而難以實(shí)施的城中村改造項(xiàng)目得以順利實(shí)施。改造過程中的融資風(fēng)險(xiǎn)及責(zé)任由投資者承擔(dān)，政府無需提供信用擔(dān)保，既降低了政府的隱性債務(wù)，也在財(cái)政預(yù)算方面為政府減輕了的壓力。
　　2.優(yōu)化運(yùn)作與管理技術(shù)，提高改造效率
　　有民間資本參與的城中村改造，政府部門和私人企業(yè)可以取長補(bǔ)短，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢。在PPP模式下，企業(yè)將與扮演投資經(jīng)紀(jì)人角色的政府合作，在改造前期就參與進(jìn)來，可以帶來先進(jìn)的經(jīng)營理念、技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和管理模式以及雄厚的資本，全面提升改造的綜合水平，也會(huì)給以后城中村改造的運(yùn)作與管理帶來勃勃生機(jī)。
　　3.拓寬民間資本的投資空間
　　在城中村改造過程中引入PPP模式，使民間資本參與城中村改造這樣的項(xiàng)目，不僅可以有效緩解政府建設(shè)資金的不足，而且拓寬了民間資本在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的投資空間，有利于促進(jìn)民營企業(yè)在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)中的長期穩(wěn)定和進(jìn)一步發(fā)展。
　　4.降低風(fēng)險(xiǎn)
　　PPP模式在改造初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的分配。參與各方重新整合，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，對改造運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)，在合作中共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。政府在城中村改造的過程中分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，降低了投資商的風(fēng)險(xiǎn)，從而提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。另外，私人企業(yè)的參與分擔(dān)了原先由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，從而也減輕了政府的負(fù)擔(dān)。
　　（二）案例分析
　　珠海可以說是運(yùn)用PPP模式對城中村進(jìn)行改造的典范。它以市場運(yùn)作為主導(dǎo)，政府扮演引導(dǎo)和監(jiān)督的角色并給予政策激勵(lì)，與私人機(jī)構(gòu)合作，取得了良好效果。
　　珠海市建成區(qū)共有26個(gè)城中村需要改造，全部位于香洲區(qū)，總占地面積約300萬平方米，需搬遷人口近20萬。珠海市從2000年開始策劃改造工作，計(jì)劃用3年多的時(shí)間集中力量全部完成。在改造過程中，珠海市利用市場之手，通過定原則、定規(guī)劃、給政策，吸引房地產(chǎn)開發(fā)商投資城中村改造。政府給房地產(chǎn)開發(fā)商以優(yōu)惠政策，即據(jù)城中村的區(qū)位和拆遷量，每拆1平方米的房屋，可免交2-3平方米建筑面積的地價(jià)，并減免相應(yīng)的報(bào)建費(fèi)用，確保開發(fā)商獲得25％以上的利潤。在城中村建設(shè)開發(fā)總量中，1/3用于原有村民的回遷安置，另外2/3給開發(fā)商作商品房經(jīng)營。同時(shí)，珠海市還決定3年內(nèi)在城區(qū)不再新批房地產(chǎn)用地。這一政策為城中村改造騰出了廣闊的市場空間，政府雖然沒有直接投入資金，但實(shí)質(zhì)上，政府是通過出讓巨大利益給村民和開發(fā)商來推動(dòng)城中村的改造的。
　　珠海市在城中村改造過程中巧用市場之手，通過定原則、定規(guī)劃、給政策，吸引房地產(chǎn)開發(fā)商投資改造城中村。珠海市城中村改造的實(shí)踐證明，開發(fā)商的介入發(fā)揮了積極作用，是推進(jìn)城中村改造的有效方式。
　　
　　五、結(jié)束語
　　
　　在城中村改造的過程中采用PPP模式，通過政策引導(dǎo)私人企業(yè)參與城中村改造，不僅可以緩解政府的財(cái)政壓力，而且有利于提高改造水平。但是我們也應(yīng)該看到，PPP模式的成功運(yùn)用是在國外較為完善的法律框架中實(shí)現(xiàn)的，而PPP模式引入我國的時(shí)間還不長。因此，要立足我國國情和現(xiàn)狀，有選擇地進(jìn)行吸收和創(chuàng)新，才能更好地實(shí)現(xiàn)有中國特色的城中村改造。