論我國高校內部控制的建立

　　【摘要】本文分析了建立高校內部控制的必要性，提出了建立高校內部控制的思路，針對建立過程中存在的問題，提出相關建議。
　　
　　內部控制思想具有悠久的歷史，但其真正的產生是在18世紀產業革命之后，是企業大規模化和資本大眾化的結果。隨著企業外部競爭的加劇，規模日益龐大的企業為了對內加強管理、對外滿足社會需要而不斷發展內部控制，隨著理論研究的不斷深入，內部控制的內容得到不斷豐富和發展。至今為止，內部控制的發展經過了五個階段，即20世紀40年代前的內部牽制（萌芽期）；20世紀40年代末至70年代的內部控制制度（發展期）；20世紀80年代至90年代的內部控制結構（過度期）；20世紀90年代以后的內部控制整體框架（完善期）；2003年以后的企業風險管理（成熟期）。國內外對企業內部控制進行的研究比較多，企業內部控制體系基本形成，對提高企業的信息質量具有重要的意義，但對高校是否建立內部控制以及如何建立內部控制的研究卻很少。改革開放以來，在我國，高等教育事業的發展異常迅速，這必然要求各高校加大資金投入，提高資源配置效率，辦學風險相繼出現。高校應對風險建立相關的防范措施，需要建立完善的內部控制制度。
　　
　　一、建立高校內部控制的必要性
　　
　　內部控制對規范單位會計行為，保證會計資料真實、完整；堵塞漏洞、消除隱患，防止并及時發現、糾正錯誤及舞弊行為，保護單位資產的安全、完整；確保國家有關法律法規和單位內部規章制度的貫徹執行具有重要作用，從企業內部控制的國內外實踐中可以很清楚地看到內部控制的作用。隨著我國高校自主權的逐步擴大，我國高校在從事教學科研活動的同時，還可以開展對外投資、合資、租賃、創辦校辦企業、基本建設投資等經濟活動。其資金使用已經涉及到教學科研、物資采購、基本建設、后勤保障、產品生產等方方面面。
　　據中國社科院的一份調查顯示，2005年以前全國公辦高校銀行貸款總額接近2000億元。2007年4月17日人民網——人民日報報道：近年來，湖北高校多名領導干部因腐敗“落馬”，如湖北美術學院原副院長李澤霖、三峽大學原黨委書記陳少嵐、湖北大學原副校長李金和、武漢大學原網絡教育學院院長郭學理、華中科技大學同濟醫學院附屬協和醫院原副院長劉其泰……北京市海淀區法院做過一個統計，2004年至2006年間，該法院受理涉及高校教職工職務犯罪共計20件28人。其中，2004年1件1人，2005年4件6人，2006年15件21人，案件平均增長率為287.5％。涉案高校多達14所，最高犯罪金額為100萬元。這些案件的發生與高校內部控制缺失存在很大的關系，往往是由于內部控制薄弱原因造成的。高校的職務犯罪頻發，引起了社會的廣泛關注，加強高校內部控制的建立具有重要意義。
　　
　　二、建立我國高校內部控制的思路
　　
　　（一）建立我國高校內部控制應借鑒企業內部控制，要先定位高校內部控制的目標
　　筆者認為，高校建立內部控制不應局限在財務內部控制方面，應該避免企業內部控制過程中所經歷的內部會計控制的彎路。在制定高校內部控制時，應站在學校管理的層次、從學校管理角度來制定。因此，高校內部控制，應該是由黨委、行政、全體師生員工共同實施的、旨在合理保證實現以下基本目標的一系列控制活動：一是學校發展戰略；二是經營的效率和效果；三是財務報告及管理信息的真實、可靠和完整；四是資產的安全、完整；五是遵循國家法律法規和有關監管要求。在這里要特別強調的是高校內部控制是為學校的發展服務的，首要的目標是學校發展戰略服務；其次，高校的辦學思路應從管理學校轉變為經營學校，為此，內部控制應為提高學校資金的使用效率、管理的效率和效果服務。高校在制定內部控制時要站在一個較高的層次上。
　　（二）在借鑒企業內部控制的同時，要有所創新
　　1．內容上要創新。由于高校不同于企業，是事業單位，但又有自己的校辦企業，它又不完全與一般事業單位一樣，為此在內容上要大大充實，既要考慮企業內部控制的內容，還要關注高校這個特殊事業單位的特點，使高校內部控制制定的內容具有針對性、實用性。2.體系上要創新。企業內部控制包括基本規范、具體規范和應用指南，在借鑒的基礎上要創新，還應研究、制定評價標準和配套實施辦法，形成全方位、立體性的內控體系。3.機制上要創新。我國高校內控體系建設任務是一個新任務，要求相關各方面通力合作，從立法規范、標準建設、宣傳培訓、組織實施到監督檢查等方面建立一個良好的溝通協作機qioRsFyv6rZ9oIemS5rnbkpZQCICt88Kf+rjQBWcPIE=制，避免單純從某一局部、某一方面入手可能造成的局限和被動。
　　
　　三、建立我國高校內部控制中存在的問題
　　
　　筆者對一些高校典型案例進行了研究，認為高校內部控制存在的主要問題有：
　　（一）高校內部控制的觀念狹隘，還停留在內部會計控制的觀念上
　　國外在20世紀80年代末，就放棄了內部會計控制的提法（方紅星，2002；唐予華等2004），但目前在我們國家還是注重內部會計控制，特別是在形式上制定的還是內部會計控制規范。內部會計控制其實是一個會計作業流程的方法控制，而內部控制卻是一個包括理念、機理、程序、框架、方法等在內的復雜的系統，二者的定位是大不一樣的。（鄧春華，2005）我們已經對此有了清醒的認識，2006年7月15日，財政部會同有關部門發起、成立企業內部控制標準委員會（財會[2006]11號），研究制定我國企業內部控制規范。草擬了《企業內部控制規范——基本規范》和17項具體規范（征求意見稿）。但該內部控制規范只是針對企業設計的，還沒有針對高校的內部控制規范。高校所適用的還是2001年6月23日實施的《內部會計控制規范——基本規范(試行)》，該規范第三條規定：本規范適用于國家機關、社會團體、公司、事業單位和其他經濟組織。
　　（二） 高校對建立內部控制不夠重視
　　高校對內部控制不重視的原因有：1.我國缺乏相關的法規，沒有規定高校必須建立內部控制；2.高校的領導對內部控制的基本理論不熟悉。這一方面是由于內部控制還只是停留在內部會計控制的基礎上，沒有形成內部控制的基本規范，人們對內部控制還不太熟悉；另一方面是由于高校領導大多是某一方面的專家，而對內部控制了解得比較少，甚至對內部控制還存在偏見。
　　
　　四、我國高校內部控制建立中存在問題的原因分析
　　
　　（一）內部控制的理論研究滯后
　　1.內部控制理論的研究起步較晚。從前面的論述中可以看到，我國內部控制的起步比較晚，發展比較慢，對內部控制的理論還沒有進行系統的研究。財政部剛剛發布的《企業內部控制規范——基本規范》和17項具體規范還只是一個征求意見稿，終稿還沒有具體確定。
　　2.研究者各自為政，內部控制規范體系尚不夠完整。無論是《會計法》、《內部會計控制規范》還是特殊行業的相關內部控制規范，都是從某個方面對內部控制做出規定，對內部控制缺乏系統研究，無法形成一個成型的內部控制規范框架體系。即便對什么是內部控制，各種規范的定義也不一樣。
　　（二）內部控制的理論研究成果沒有得到有效的推廣
　　內部控制的理論研究成果必須得到有效的推廣，才能發揮它的作用。目前我國的推廣環節比較薄弱，表現在我國許多學校特別是在財經院校本科課程體系內還沒有開設內部控制的相關課程。根據筆者對國內幾所財經大學的調查顯示，沒有開設內部控制課程的占多數，只是在《審計學》課程中有一章涉及到內部控制。在會計人員的后續教育中，對內部控制的規范講授的多，理論講授的少，并且學習效果沒有保證，影響了內部控制理論的推廣。而且，由于對內部控制的建立健全起決定作用的各單位領導不參加后續教育，內部控制的推廣受到很大的影響。
　　
　　五、建立我國高校內部控制的措施
　　針對高校內部控制存在的問題，加強高校內部控制的建立已勢在必行。筆者認為，應從以下幾個方面進行。
　　（一）加強內部控制的理論研究
　　針對我國的內部控制理論研究起步晚、研究者各自為政等問題，應該借鑒國外內部控制成熟的理念，由各有關部門的有關專家學者共同研究建立我國高校的內部控制規范。統一內部控制的基本理論體系，避免目前各自為政的情況；要加強高校內部控制規范建設，借鑒企業內部控制規范的形式，由財政部或教育部組織內部控制、會計、審計等相關方面的專家研究建立高校內部控制規范。
　　（二）制定統一的高校內部控制規范
　　目前，高校依據的內部控制規范是2001年的《內部會計控制規范——基本規范（試行）》，由于該規范適用的范圍比較廣，對高校來說不具有針對性。由于高校具有企業和事業的雙重特點，因此需要制定高校內部控制規范，該內部控制規范包括基本規范、具體規范和應用指南。在基本規范中主要規定高校內部控制的基本目標、基本要素、基本原則和總體要求，是制定具體規范和應用指南的基本依據。具體規范和應用指南根據基本規范制定，是對高校有效執行基本規范作出的具體規定和應用說明。
　　具體規范應當包括：貨幣資金、實物資產、工程項目、固定資產、無形資產、采購與付款、籌資、成本費用、擔保、預算、人力資源政策、計算機信息系統、內部審計、合同、科研經費、校辦企業等經濟業務的控制規范。
　　（三）加強內部控制理論研究成果的推廣
　　加強高校內部控制的推廣環節，在我國財經院校本科課程體系內要開設內部控制的相關課程；在會計人員的后續教育中，既要加強對內部控制基本規范的講授，還要加強對內部控制規范建立的培訓，特別是要加強對我國高校相關領導的培訓，提高他們對內部控制的重視程度。