行政執法與刑事司法銜接機制的構建和完善

　　內容摘要：隨著我國法治建設和社會主義市場經濟的不斷發展，行政執法與刑事司法相脫節的問題逐步顯現和突出，加強行政執法與刑事司法銜接機制建設已成為整頓和規范市場經濟秩序的迫切需要。建立健全科學的行政執法與刑事司法銜接工作機制，充分發揮行政執法與刑事司法兩個執法體系的作用，特別是加大檢察機關法律監督的力度，已成為行政執法與刑事司法銜接工作機制中亟待解決的問題。
　　關鍵詞：行政執法 刑事司法 銜接機制
　　
　　構建和完善行政執法與刑事司法銜接機制，是各級人民檢察院正在建設中的重要工作機制。在我國，法律執行機關包括行政機關和司法機關。國家行政機關、被授權或受委托的組織根據法律賦予的職權對違反行政管理法律、法規的行為采取的管理和處罰行為稱為行政執法。國家司法機關對觸犯刑法的嚴重危害社會的犯罪行為采取的處罰行為稱為刑事司法。行政執法屬于行政行為，刑事司法屬于司法行為，二者雖然分別隸屬于不同的執法體系，但在執法實踐中，又常常緊密聯系在一起，當行政違法行為轉化為刑事違法行為，行政執法就過渡到刑事司法。在整頓和規范市場經濟秩序工作中，大量涉嫌犯罪的案件是在行政執法中發現的，將這些涉嫌犯罪的案件及時移送司法機關處理，既是行政執法機關的職責，也是司法機關的使命。行政執法與刑事司法銜接機制作為一種制度設計和程序安排，正是連接行政執法與刑事司法的紐帶。在不同時期、不同地區，該機制有不同的稱謂，如“行政處罰與刑事處罰相銜接”、“行政執法與刑事立案相銜接”、“行政執法與刑事執法相銜接”等等，從這些不同的稱謂中折射的是工作重點的不同。現階段我們構建和完善的行政執法與刑事司法銜接機制，更重點強調是行政執法機關在行政執法過程中將其發現的涉嫌犯罪案件向公安機關或人民檢察院移送的問題，目的在于加強行政執法機關和司法機關形成打擊犯罪的合力，以及對行政執法機關執法活動進行規范的監督制約。隨著我國法治建設和社會主義市場經濟的不斷發展，行政執法與刑事司法相脫節的問題逐步顯現和突出，加強行政執法與刑事司法銜接機制建設已成為整頓和規范市場經濟秩序的迫切需要。如何建立健全科學的行政執法與刑事司法銜接工作機制，充分發揮行政執法與刑事司法兩個執法體系的作用，特別是加大檢察機關法律監督的力度，已成為行政執法與刑事司法銜接工作機制中亟待解決的問題。
　　
　　一、構建行政執法與刑事司法銜接機制的理論依據和意義
　　
　　（一）構建行政執法與刑事司法銜接機制符合國家權力制約的政治理念
　　行政執法與刑事司法相銜接機制的理論基礎，可上溯到國家權力制約這一政治理念。［１］從政治學理論看，權力制衡是整個社會權力體系的核心思想，任何權力運行過程都不是單純權力意志的體現，而是權力限制權力，權力制約權力的互動過程。行政權是憲法和法律賦予國家行政機關管理政治、經濟和社會事務的最重要的國家權力，是與公民、法人切身利益最密切相關的一種國家權力，又是最容易濫用的一項權力。由于行政管理、行政執法的時效性、寬泛性特點，又使其成為最不愿接受監督、最難以監督的國家權力。因此，制約和監督權力的核心是制約和監督行政權，必須有相應的監督機制予以制約，以權力制約權力，從而保證行政權的規范有序運行。
　　
　　（二）構建行政執法與刑事司法銜接機制契合查處和追究犯罪的客觀規律
　　犯罪，從某種意義上說是統治者所預先設定的作為共同的認同或評判標準據以認定某種行為是某種犯罪。按照馬克思的觀點，犯罪就是個人與統治階級的斗爭。刑事訴訟中矛盾的本質是國家和個人的矛盾。國家處主導地位，它制定刑事法律，以此來評價個人的行為是否涉及刑事犯罪；個人作為被管理者，某些行為會被國家認為超越法律的限度而構成犯罪，但個人往往認為其行為基于正當理由。刑事訴訟過程就是在產生矛盾爭執的情況下發現真相并解決問題。這就需要綜合運用行政權和司法權兩種權能，以充分利用行政權的主動、高效性的品質，保證司法權在必要的謙抑中實現公平。如果說行政權的至高目標是效率優先，并依賴人的智慧來保證其正確性的話，那么司法系統則追求公正優先，通過控、辯、審的平臺分析研究糾紛的實質并以理性的方式并裁決來保障公正，這就是行政與司法系統的差異所在。行政權是主動的、積極的推行。司法權是被動的、消極的活動。這兩種權能在國家生活中作用和運作方式是不一樣的，司法權是要解決行政統治過程中所發生的所有糾紛，包括行政管理者與被管理者的關系或矛盾，行政管理者與被管理者矛盾中最尖銳的就是刑事法律中的犯罪。
　　
　　（三）構建行政執法與刑事司法銜接機制是建立和完善社會主義市場經濟體制的必然要求
　　改革開放以來，我國通過一系列經濟和行政立法，初步構建起中國特色社會主義市場經濟的法律體系。隨著我國經濟建設的飛速發展，經濟活動日趨活躍，破壞市場經濟秩序的現象如假冒注冊商標、生產、銷售偽劣產品、非法經營、侵犯知識產權等嚴重擾亂了市場經濟秩序，影響了市場經濟健康發展，給社會經濟造成了嚴重損失。造成這一現象的原因之一就是行政執法與刑事司法銜接機制不夠完善，行政執法與刑事司法相互脫節以及對行政執法與刑事司法銜接的規定執行不力，一些涉嫌犯罪的案件沒有進入刑事訴訟程序，滯留在行政執法環節，該移送的沒移送，以罰代刑、降格處理，客觀上姑息縱容了擾亂市場經濟秩序的犯罪行為。因此，構建行政執法與刑事司法銜接機制，以刑事司法制約監督行政執法是建立法治經濟的迫切要求。
　　
　　二、行政執法與刑事司法銜接機制建設與實踐
　　
　　行政執法機關與司法機關的職能，在我國憲法和相關的組織法中有明確的界定，實踐中，如何協調行政執法機關與司法機關之間的關系，解決行政執法與刑事司法脫節的問題，已經進行了一些積極探索和富有成效的制度建設。
　　目前，實踐中運行的行政執法與刑事司法銜接機制的模式是“N＋1＋1＋1＋1”的形式，即N代表行政執法機關（集合體），四個1分別是整頓和規范市場秩序領導小組辦公室、人民檢察院、公安機關和監察機關。整規辦是組織協調一方，行政執法機關、公安機關和檢察院三方形成合力打擊犯罪，監察機關和檢察院分別行使不同范圍的監督職能，保證監督有力、打擊到位。在銜接機制工作鏈中，行政機關處于打擊經濟犯罪活動的前端，直接與經濟違法犯罪接觸，如果其不將案件信息與公安、人民檢察院共享，將嚴重影響打擊犯罪，可以說其是機制的基礎。公安機關是管轄一般刑事犯罪的法定機關，有權對經濟犯罪行為立案偵查，與人民檢察院工作流程銜接緊密。人民檢察院處于法律監督地位，對損害國家社會利益的行為依法追究法律責任。監察機關對行政執法機關和公安機關的效能和執法責任實施行政監察。該模式下的行政執法與刑事司法相銜接機制主要包含以下四項基本制度：
　　一是聯席會議制度。整規辦及其各行政執法機關、人民檢察院、公安機關和監察機關定期或不定期召開不同范圍、不同層次的工作聯席會議，溝通情況，統一認識，共同研究執法中遇到的新情況、新問題，協調解決重大疑難問題。
　　二是信息共享機制。行政執法機關查處的行政違法案件、移送涉嫌犯罪案件情況，公安機關立案偵查情況，人民檢察院刑事立案監督、審查批捕、審查起訴情況，縣（市、區）實行月度通報，省、設區市實行季度通報，于每月或每季度結束后的規定時限內相互通報。在保密和安全的前提下，逐步實現各行政執法機關、公安機關、監察機關和人民檢察院的信息管理系統聯網共享。
　　
　　三是介入支持制度。行政執法機關在查處行政違法案件時發現可能涉嫌犯罪的，可以邀請公安機關派員提前介入案件的調查，共同研討是否達到刑事追訴的標準；公安機關認為涉嫌犯罪的，可以視情況提前介入，引導行政執法機關調查取證，就證據的固定和保全等問題提供咨詢意見；公安機關立案偵查涉嫌犯罪案件時，行政執法機關應當給予必要的配合與支持。對可能涉及到犯罪的重大事故、重大事件和重大刑事案件，在相關職能部門調查處理的同時，要通知人民檢察院及時介入，防止證據滅失，人民檢察院對其中的瀆職犯罪有權進行調查。
　　四是情況通報制度。行政執法機關、公安機關、監察機關和人民檢察院相互通報一個時期破壞社會主義市場經濟秩序違法犯罪活動的規律、特點和趨勢，定期或不定期聯合開展專題調研活動，研究制定預防和打擊經濟犯罪的措施，規范市場經濟秩序。
　　目前，這一模式下的行政執法與刑事司法銜接機制已顯示出其積極的成效，主要表現在，移送和查處擾亂市場經濟秩序案件明顯增加。據統計，2003年全國工商行政管理機關移送公安機關涉嫌犯罪案件688件，2004、2005年增至1202件和1034件，分別比2003年增長75%和50%；2006年1月至9月，全國公安機關受理部門移送的破壞社會主義市場經濟秩序犯罪案件10356件，占受理此類案件總數的15.4%，比去年同期增長12.9%；2006年1至9月，全國檢察機關批捕、起訴的破壞社會主義市場經濟秩序犯罪案件分別比去年同期上升10%和10.4%。［２］
　　
　　三、行政執法與刑事司法銜接機制構建中存在的問題
　　
　　從現行法律、法規和相關司法解釋來看，行政執法與刑事司法銜接制度的框架已基本建立，但在立法、執法和司法層面上，仍然存在著不少問題。具體表現在：
　　
　　（一）部分行政執法機關對構成犯罪應移送司法機關處理的案件降格處理，以罰代刑
　　當前，破壞社會主義市場經濟秩序的違法犯罪案件不斷增多，行政執法機關查處的案件逐年增長，但移送司法機關追究刑事責任的比較少，表現出“四多四少”的特點，即實際發生多、查處少；查處的案件中，行政處罰多、移送追究刑事責任少；懲處的犯罪分子中，從犯多、主犯少；判處的刑罰中，輕刑緩刑多、重刑實刑少。［３］
　　
　　（二）移送司法機關查處的涉嫌經濟犯罪案件，有些得不到及時處理
　　一些地方的行政執法機關對案件移送不夠及時，貽誤辦案時機，甚至發生主要犯罪嫌疑人逃逸的嚴重問題，給偵破工作帶來困難。從執法過程分析，在移送、偵查、起訴、審判等環節，不同程度地存在依法該立案的不立案，該批捕的不批捕，該采取強制措施的沒有采取強制措施，該起訴的不起訴，該依法追究刑事責任的作撤案處理，以及重罪輕判等現象。
　　
　　（三）行政執法與刑事司法銜接機制的依據缺乏司法屬性
　　目前的相關規定在《立法法》上的效力位階較低，缺乏對行政機關責任的規定，行政機關是否嚴格執行這些規定全憑自覺，這就使得這些規定的效力大打折扣。高檢院參與制定的有關文件，雖然具有司法屬性，但只能稱為規范性文件，其作用有局限性。因此，要構建行政執法與刑事司法銜接機制，僅有行政規章制度是遠遠不夠的，應當納入法治體系之內來考慮。
　　
　　（四）原則規定多，實務規定少，操作性不強
　　高檢院、全國整規辦、公安部《關于加強行政執法機關與公安機關人民檢察院工作聯系的意見》，原則性很強，缺乏實際執行的剛性。比如人民檢察院向行政執法機關查詢案件情況，需“經協商同意”。高檢院發布的《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》屬于內部規定，僅僅針對公安機關重申了檢察機關立案監督的有關規定，而對行政執法機關有案不移送、以罰代刑的，卻沒有明確的據以進行監督的法律依據，難以開展有效的監督。即使可以對行政執法機關應當移送而不移送涉嫌犯罪案件提出檢察意見，但效力無法保證。
　　
　　（五）當前實踐難以突破依賴行政配合的局限
　　當前行政執法與刑事司法相銜接的工作重點是在信息通報、協作配合、制約監督等方面，以達到通過協同配合，堵住“以罰代刑”的漏洞為目的，雖然很大程度上改善了行政執法機關與公安機關、人民檢察院的配合協作關系，但并沒有完全形成合力。行政執法機關之間某些職責劃分不清，影響了對案件的移交。最突出的問題是，行政執法機關移送公安機關的案件得不到及時依法處理，當場移送難以落實。雖然偵查機關根據聯合認可的文件接受行政執法機關移送涉嫌犯罪的行政違法案件，而往往行政執法機關移送的經濟犯罪案件案情比較復雜，待案件進入公安、檢察環節后時過境遷，錯過查處的條件、時機，無法重新收集證據。此外，案件的雙向移交制度還沒有建立，也貽誤了戰機。
　　
　　 （六）行政處罰與刑事處罰標準不一致，證據的收集、保全、轉化存在問題
　　行政處罰是對事，只要存在違法事實，即可對行政相對人進行行政處罰。而刑事處罰是對人，除了具備客觀條件外，還須具備主觀要件，即必須按照犯罪構成的四個要件來認定。刑事訴訟的過程實際就是證明的過程，在當前以審判為中心的訴訟模式下，證據審查是訴訟的核心，如果不解決證據法律地位及證明規則問題，顯然不利于行政執法案件進入司法程序。
　　
　　（七）信息渠道不暢，阻礙了監督工作的有效開展
　　有的地方行政執法機關與公安機關、人民檢察院的聯系還停留在聯席會議等一般工作層面，尤其是個別行政執法機關對移送涉嫌犯罪案件不主動、不及時，消極應付、不積極配合甚至抵觸，情況通報制度和信息共享平臺還沒有真正建立起來，導致信息相互封閉，檢察機關無法全面掌握行政執法機關和公安機關的辦案情況，立案監督也很難保證效果。
　　
　　四、完善行政執法與刑事司法銜接機制的建議
　　
　　必須依據現實的需求，按照法律的規定，進一步積極、穩妥地推進行政執法與刑事司法銜接機制的完善，以
　　發揮行政執法與刑事司法銜接機制對于打擊犯罪和規范行政執法活動的積極作用。
　　
　　（一）加強行政執法與刑事司法銜接機制的立法完善工作
　　建立科學有效的行政執法與刑事司法銜接工作機制，關鍵在于賦予其司法屬性，將其納入法律體系中去規范和調整，必須首先從源頭上完善行政執法與刑事司法銜接機制的立法工作，制定一部專門的有關行政執法與刑事司法銜接機制的法律。由于制定一部完整、統一的法律需要比較漫長的過程，就目前情況下，可以對現行的各種規定進行清理、整頓，對法律條文進行重新整合，將移送程序法定化，比如移送的具體條件是什么，如何移送，以及移送的期限、受移送的機關、不依法移送和不依法接受移送的法律責任等都應當有可操作性的規定，以建立系統完備的案件移送制度，完善法律制度，規范移送行為，強化人民檢察院對行政機關查處的涉嫌犯罪案件移送工作的監督權，改任意性規范為強制性規范，變柔性監督為剛性監督，增強監督力度，為建立涉嫌犯罪案件的移送制度提供足夠的法律和制度保障。
　　
　　（二）加強行政執法機關與司法機關的執法合作，合理配置執法資源，整合辦案力量
　　加強行政執法與刑事司法之間全面、及時、有效的執法合作，可以充分發揮兩者之間的互補作用。一方面，司法機關的提前介入可以彌補行政執法機關在偵查手段與偵查力度上的局限，強化行政執法的效果，拓寬案源的發現渠道。另一方面，行政執法機關也可以彌補司法機關在取證過程中非專業性和滯后性的局限，優化訴訟資源的配置，提高刑事訴訟的效率。建立規范的信息傳送、溝通渠道。通過建立情況信息通報制度、聯席會議制度，在行政執法機關、公安機關和人民檢察院之間定期交換行政處罰、移送案件、立案偵查和逮捕、起訴、判決等情況，研究執法中遇到的工作困難、法律難題。
　　
　　
　　（三）完善行政執法中發現涉嫌犯罪案件的證據移送制度
　　實踐中，行政執法機關將執法中發現的涉嫌犯罪的案件移送司法機關處理，司法機關應當如何對待行政執法機關收集、調取的證據，行政執法機關獲取的證據材料是否具有刑事證據的訴訟效力，存在很大的爭議。從訴訟原理上看，行政執法機關收集的證據材料，依法移交司法機關或經司法機關調取的，只要經司法機關查證屬實，應當作為刑事證據使用。因此，應由全國人大及其常委會或者“兩高”對行政執法在刑事訴訟中的法律地位作出符合訴訟規律的解釋，明確賦予行政執法機關搜集證據具有刑事訴訟效力，對行政案件證據向刑事證據的自然轉換進行規范。
　　
　　（四）不斷強化人民檢察院對涉嫌犯罪案件移送的監督力度
　　監督是保障行政執法與刑事司法銜接的關鍵。應該明確檢察院監督行政執法機關移送刑事案件的方式，進一步明確拒不移交刑事案件的法律責任。檢察院認為行政執法機關掌握了需要移交的犯罪線索，通知行政執法機關移交的，行政執法機關必須移交；拒不移交的，可以追究有關責任人員的法律責任。同時，對于檢察院通知行政執法機關移交的刑事犯罪線索，公安機關應當立案偵查。公安機關不予立案或者立案以后予以拖延，不履行偵查職責的，檢察院可以自行偵查。行政執法機關對公安機關不接受所移送的案件的，或對公安機關不予立案的決定有異議，應當建議檢察院進行立案監督等，否則也應承擔相應的責任。
　　同時，也要嚴格界定人民檢察院在行政執法監督過程中的權力。人民檢察院在行政執法與刑事司法銜接機制中加強對行政執法機關的監督，并不是干涉行政執法機關的具體活動，而是要解決實踐中存在的以罰代刑、有罪不究的問題，主要通過對行政執法部門活動的知情權、建議權、刑事訴訟督促啟動權和為行政執法機關提供法律咨詢服務上來體現人民檢察院的法律監督職能；在加大對公安機關對應立案而不立案監督的同時，要加大對不應當立案而立案的監督的力度，以維護公民、法人的合法權益。
　　
　　（五）加快行政執法與刑事司法信息共享平臺的建設
　　建立行政執法與刑事司法信息共享平臺是完善銜接機制的前提和基礎。信息共享平臺的功能設計不僅要考慮行政執法與刑事司法工作的實際需要，也要考慮行政監督、法律監督和社會輿論等監督工作的實際需要。信息平臺的定位與架構，應以互聯網和政務信息網為支撐，以各部門信息網絡為依托，共同搭建集行政執法與刑事司法信息于一體，統一規范，兼容性強，數據安全，互聯互通，信息資源共享，智能互動的陽光信息共享平臺。［４］要在行政執法與刑事司法相銜接工作機制框架下，充分運用現代科技手段，以提升執法管理為核心，以加強市場經濟領域內涉嫌犯罪案件的執法銜接為重點，依托電子政務信息網絡，實現執法信息資源共享，有效地整合執法資源和司法資源，為行政執法機關與司法機關之間架起一座信息溝通和工作交流的橋梁。
　　
　　（六）加強培訓研討工作，提高執法人員辦案技能
　　著力提高行政執法人員刑事訴訟意識，強化取證意識，提高識別案件性質的能力和收集、固定、保全證據的水平是保證行政執法與刑事司法銜接機制取得實效的重要環節。通過與刑事司法部門的交流和相互學習，可以使行政執法人員熟悉、掌握涉嫌犯罪行政案件的行業知識，增強他們辦理此類涉嫌犯罪行政案件的能力。必須進一步加強執法培訓和案例評議教育工作，增強執法人員依法行政意識，增強執法辦案的實際操作能力，提高執法辦案的質量和效能，使執法人員能夠正確把握行政執法程序規范的立法精神和基本原則，準確理解和適用具體的行政執法程序規范，依法、科學地處理好每一個案件。同時，也應當加強對檢察人員的培訓，強化行政執法監督職能意識，提高執法監督水平，否則，監督不力，顧此失彼，難以為繼，將導致人民檢察院在行政執法與刑事司法
　　銜接工作中的監督流于形式。
　　
　　注釋：
　　［１］參見楊奕輝、彭三軍：《行政執法與刑事執法銜接工作機制初探》，寶劍網，《司法改革與綜合研究》。
　　［２］參見2006年全國行政執法與刑事司法銜接工作座談會上全國整規辦主任姜增偉同志的講話。
　　［３］參見2006年全國行政執法與刑事司法銜接工作座談會上最高人民檢察院趙虹副檢察長的講話。
　　［４］陸貴成：《建立行政執法與刑事司法信息共享平臺的一點思考》，參見《法律圖書館》網站，法律論文資料庫。