檢察權權能建設新論

　　內容摘要：中國檢察權的權能應當包括偵查權、公訴權、審查權、批捕權、訴訟監督權、通告權、建議權、公益保護權、違法違憲審查啟動權。
　　關鍵詞：檢察權 權能 新論
　　
　　一、檢察權權能的實然與應然
　　
　　大多數人都知道中國的檢察權是法律監督權。但在理解檢察權的時候，不少人都習慣于從法律監督權到檢察權，然后由檢察權再到公訴權的習慣思路。這種思路，不僅與憲法規定的中國檢察權的性質不相符合，而且實際上取消了法律監督權。反過來，如果我們把中國的公訴權理解為檢察權，而中國的檢察權又是法律監督權的時候，我們又不得不面對一個基本的理論和法律現實：中國的檢察權究竟包括哪些權能？只有當這些權能不僅現實而且合理和合法的時候，檢察權才能成為一種特殊的控權型的權力。
　　從1979年和1983年《人民檢察院組織法》的規定來看，法律規定的檢察權權能主要有五項 [1]：一是審查權，二是偵查權，三是公訴權，四是批捕權，五是訴訟監督權。
　　作為保障《憲法》和法律完整和統一實施的檢察權是否僅僅只有這五大權能呢？從現代法治的要求看，我們認為，這顯然是不夠的。根據中國《憲法》對于檢察權的定位，我們認為中國檢察權的權能應當包括以下九個方面：
　　（一）偵查權偵查權是法律監督機關維護保障《憲法》和法律統一實施，必不可少的一項工具性權能。根據現行法律的規定，偵查權有職務犯罪案件偵查權和審查起訴階段的補充偵查權。偵查權是檢察機關有效行使法律監督職能的必要手段之一，但由于種種原因，作為法律監督權能的偵查權尚存在不少問題，如偵查手段比較單一、落后，獨立偵查的地位缺乏保障機制等。雖然檢察機關是國家的法律監督機關，但在實踐中，由于檢察機關實行雙重領導，檢察機關在偵查過程中很容易受到地方保護主義和個別黨政領導的干擾。同時，法律監督機關的偵查活動也有一個監督的問題。內部的監督制約沒有足夠的公信力，目前實施的外部監督即人民監督員制度也有待于實踐檢驗。
　　（二）公訴權這是目前中國檢察機關使用得最多的權能。檢察機關代表國家對犯罪嫌疑人提起公訴，并出庭支持公訴，是維護法律權威的重要職能。公訴權能應有兩個方面，一方面是刑事公訴，一方面是民事行政公訴。目前民事行政公訴重視不夠，應考慮加以發展，需要以立法的形式加以確認。社會公共利益的受損人往往沒有特定的對象，由于行政權使用不當或由于當事人惡意侵害社會公共利益的現象，如果觸犯了法律，檢察機關應當代表社會公共利益以國家身份提起公訴。此外，對于沒有能力進行起訴的自然人，如民工或弱勢群體利益保障方面的訴訟，人民檢察院亦可以公訴形式出現。民事公訴與社會弱勢群體的利益保障密切相關。這方面的法律監督做得好，得益的主要是社會弱勢群體，因而能夠在相當大程度上緩和社會矛盾，促進社會的和諧發展。
　　（四） 審查權根據《人民檢察院組織法》的規定，檢察機關有權就公安機關偵查的案件實行審查。審查權是法律監督機關對偵查活動是否合法的監督，是保障公民權利，防止偵查權力濫用的重要權能。通過對公安機關偵查活動的審查，可以了解公安機關偵查活動的合法性及犯罪嫌疑人是否犯罪以及犯罪事實的真相，從而擔負起約束公權，保障公民基本權利，維護法律權威的職責。
　　方面批捕權。批準逮捕由人民檢察院負責，有利于防止權力濫用，保障公民的合法權益。
　　（五）訴訟監督權訴訟監督是人民檢察院對法院審判及執行活動的監督。通過對人民法院審判活動的監督審查，可以約束法院公正適用法律，保障司法公正。訴訟監督權是目前法律監督中比較薄弱的權能，存在的問題不少。
　　訴訟監督是檢察機關法律監督地位的重要表現，該項權能可以包括以下內容：一是刑事訴訟程序的啟動和終結監督，主要是偵查機關的立案和自行終結訴訟程序。二是民事、行政和刑事審判活動過程合法性的監督；三是民事、行政和刑事審判監督程序啟動權。該項權力基于檢察機關法律監督機關的憲法地位，應當由檢察機關獨占行使，應當取消法院自行啟動審判監督程序的權限。同時，對生效判決不服的，當事人也只能向檢察機關申訴，由檢察機關決定是否啟動審判監督程序。四是對于刑事、民事、行政判決執行過程合法性的監督。當前民事行政判決的執行問題，是一個社會反映最為強烈的問題， [2]應當納入檢察監督的范圍。
　　（六） 通告權在我們生活中，存在大量非犯罪的一般違法行為。檢察機關作為法律監督機關，不僅要對涉嫌犯罪的行為行使公訴權，而且有權也有義務對大量非犯罪的違法行為進行干預，督促其改正。通告權就是一種督促當事人或組織糾正其違法行為的權能。
　　（七） 建議權建議權可分為兩種。一種是作為法律監督的職能，就被監督對象的防護措施不夠提出種種建議，促使其采取有效的措施防范可能的違法和犯罪。這是一種建設性的法律監督權，我們稱之為預防建議。第二種是作為權力機關的法律監督部門，向權力機關提出罷免某國家機關工作人員的建議，我們稱之為罷免建議。檢察機關在法律監督的過程中，發現某領導人員違法的事實，認為不適合擔任該領導職務的，可就罷免某領導向權力機關提出檢察建議。這也是法律監督機關向權力機關負責的重要義務之一。
　　（八）公益保護權涉及公共利益，又有法律的依據，檢察機關有權代表社會向有關部門提出請求。公益保護權是一種檢察機關的法律保護行為，形式是交涉。檢察機關可就涉及公共利益的違法行為，與涉嫌違法的有關部門或單位進行交涉，目的是糾正違法行為。公益保護權的交涉是一種未進入公訴的檢察權能。
　　（九） 違法違憲審查啟動權法律監督和違憲審查存在密切關系。中國的檢察機關是法律監督機關。法律監督機關要保障《憲法》和法律統一和完整的實施，就應當有違法或違憲審查的請求權。如行政機關制定的法規違反法律，檢察機關有權應當有權向行政機關提出糾正意見。行政機關不予以糾正，則檢察機關有權向法院提出起訴。如果涉及違憲的法律，則最高人民檢察院有權向全國人大常委會提出違憲審查。在有關中國違憲審查模式的討論中，有兩種傾向性意見，一為美國的司法審查模式，二為大陸法系國家的憲法法院模式。我們主張中國在采納司法審查模式的同時，又賦予法律監督機關主動提起違法違憲審查的權能，從而創造具有中國特色的違法違憲審查制度。而我們之所以提出啟動權，是因為檢察機關是法律監督機關，法律監督機關一旦提出違法違憲審查，就應當視為啟動了違法違憲審查的程序，以體現檢察權的權威。
　　
　　二、推進檢察權權能建設，全面確立中國檢察權權威
　　
　　（一）中國檢察權的建設要從檢察觀念上實現根本轉變，明確中國檢察權與西方檢察權的本質不同
　　在西方，檢察權被認為是一種行政權，其核心是公訴，故法治通常被認為是法院造成的。但在中國，檢察權是一種法律監督權，擔負著保障法制統一和完整的職責，故中國檢察權的法治意義甚至大于司法權。同時，作為控權型的檢察制度，中國檢察權的核心是控權，中國檢察權的各項權能，圍繞著控權并以控權的為基本的法治目標。現代法治最本質的精神是治權。《憲法》是控權法，法治的治權精神首先是通過《憲法》確立并貫徹的。中國《憲法》規定的法律監督權是中國《憲法》控權制度的一個重要方面。
　　中國檢察機關實質上是中國憲法規定的國家控權機關。它全面擔負著維護法律完整和統一實施的職責。一方面，檢察機關通過行使國家檢察權，對行政機關、審判機關和軍事機關的法律實施進行監督，保證行政機關、審判機關和軍事機關嚴格執行法律，將行政行為、司法行為和軍事行為納入法律的支配之下；另一方面，檢察機關通過行使國家檢察權，向權力機關負責，保障權力機關的意志能夠準確、完整、高效地貫徹到各個國家權力領域，從而實現“一部法律管天下”的法治目標。
　　
　　(二)推動檢察權能的立法，使檢察權的九大基本權能成為法律的規范，從而使更廣泛更深入的法律監督有法可依
　　在社會主義法治條件下，檢察權與其他國家權力一樣，以“法不授予則不為”作為行使國家權力的基本原則。檢察權的各項權能，作為法律監督機關行使檢察權的依據，必須有法律的依據。這是以維護法的權威為天職的法律監督機關的性質所決定的。
　　(三)依據《憲法》規定的法律監督權的基本精神，在實踐中創造和推進有利于九大檢察權能完善的做法和環境
　　1. 須從制度上解決“依法獨立行使檢察權”的問題。九大檢察權能，只有當“依法獨立行使檢察權”的時候，才能真正體現和發揮效能。現行檢察體制下檢察院要受到上級檢察院領導，要向同級地方人大負責。實踐證明，目前這種法律監督體制不但不合理，而且存在諸多矛盾，也不利于檢察院“依法獨立行使檢察權”，控制國家權力。為此，我們建議，以依法獨立行使檢察權為原則，修改現行《憲法》，將檢察機關的雙重領導體制改為垂直領導體制，即下級檢察機關受上級檢察機關領導，最高人民檢察院向全國人大及其常委會負責，以從組織上保障《憲法》規定的檢察機關依法獨立行使檢察權。現行的檢察制度中，由于地方檢察機關要向地方人大負責，容易使國家檢察機關演變成“地方的”檢察機關，這種制度模式不能不影響檢察機關維護法律完整和統一實施的憲法功能。其次，檢察院的主要財政納入國家財政預算，檢察官的收入享受當地公務員平均水平，從經濟上保障檢察機關不受地方的影響。特別是，檢察官的檢察活動應體現《憲法》依法獨立行使檢察權的原則。檢察制度的領導方式要體現法治的精神，要有利于檢察官依法獨立行使檢察權。一切不利于檢察官依法獨立行使檢察權的現象，都應當革除。
　　2. 在實踐中創造和完善九大權能。嚴格意義上說，九大檢察權能中的大多數權力已經存在。如公益保障權、檢察建議、糾正違法通知書（檢察通告）等。進一步完善九大檢察權能，除了立法的完善外，還需實踐的探索和創造。檢察權能不是一種既存的東西，嚴格意義上是一個尚未成形的東西。究竟應當有多大的檢察權能，有多少檢察權能，需要有法律監督的實踐這個工廠來檢驗。而有些權能也許不單純是立法形成的，而是歷史和傳統形成的。中國的檢察制度建立至今雖然已經50多年，但由于歷史和傳統的原因，真正不同于西方檢察制度的中國法律監督制度還處于創立期，我們必須允許實踐的創造并尊重實踐的創造。
　　另一方面，檢察機關在實踐中創造和完善檢察權能，也有其《憲法》的依據。根據《憲法》，中國檢察機關是法律實施的保障機關。檢察機關以保障法律完整和統一的實施向最高國家權力機關負責。對于違反法律的行為，檢察機關當有權進行干預。由于絕大多數情況下私權救濟并不需要檢察機關出面，故檢察機關針對的主要是公權的違法和公共利益受到侵害的情況。在法律沒有明確規定哪些情況下檢察權能可介入情況下，應當允許檢察官行使符合《憲法》規定的足夠廣泛的檢察權能。從理論上說，法律監督權包括法律實施的一切領域。嚴格意義上不應該存在檢察權不能監督的法律領域。既是法律監督機關，遇到違法現象又不能監督，無論如何是說不通的。比如行政立法權的行使，應以立法法為依據。行政立法違反立法法的規定，檢察機關應當有權行使法律監督權。
　　3.在檢察的手段上，以公訴為輔，以檢察通告和檢察建議或以預防為主，以體現檢察權能的普遍性和預防性，并通過立法使檢察權能具有足夠強大的法律權威。社會生活中的絕大多數違法行為不需要通過公訴解決。這些違法行為數量之大，社會危害之普遍還未引起人們的重視。比如中國基層政府、部門和村委會的財政支出的缺口及其所引發的非法加重農民負擔和侵占農民土地出讓金現象，以及基層民眾的“非法生存”現象，有大量屬于一般違法行為，但已為我們所麻木。對于這些現象，檢察機關如能及時有效地介入，不但體現了檢察權保障法律統一和完整實施的作用，而且可以有效防止普通違法行為向犯罪行為的轉化，有利于法律權威的全面貫徹。檢察通告的形式可以有多種，有的可以是糾正式的通告，有的則可以是要求就某問題進行說明的通知，可在實踐中加以完善。但檢察通告和檢察建議等必須有足夠強大的威力。對于明知不告或弄虛作假公然欺騙檢察機關的行為，從重追究法律責任。為此，建議《刑法》針對檢察通告增設抗檢罪，兩次受到檢察通告而不改正，即構成抗檢罪。從立法上保障檢察權能的威力。[3]
　　此外，應加大檢察機關的預防功能。以預防為主，就是要以防止貪污和教育預防為主。現代法治最大的優越性不在于能夠懲治犯罪，而在于能夠建立有效的制度預防犯罪。
　　4. 以檢察權為核心，整合現行的監督資源。我們建議對現有的監督資源進行整合，以法律監督為核心，充實法律監督，除人大自身保留的監督以外，其他部門的監督均轉入并歸法律監督，或由法律監督部門負責。如行政監察與檢察機關的職務犯罪偵查完全可以合并。其他監督如人民群眾的監督等，都向法律監督部門反映，并由法律監督部門統一決定使用檢察權能，從而體現監督權的權威。
　　5. 為了防止檢察權能的擴張，法律監督機關應當從實體性的執法事務中退出，保持一種超然的監督地位。同行政權和司法權不同，超然的法律監督權是一種程序權而非實體權。正如列寧所說“檢察機關和任何行政機關不同，它絲毫沒有行政權，對任何行政問題都沒有表決權”。 [4] 中國檢察機關作為法律監督機關不應當也不應該行使實體權。檢察機關從實體性的執法事務中退出，有利于檢察機關更好地法律監督權，同時也化解了誰來監督檢察院的問題，還能夠較好地解決長期困繞法學界的偵檢關系矛盾，[5] 使檢察權能更趨科學化和合理化。當然，法律監督權也是一種權力，除了檢察權超然化程序化以外，還應當輔之以相關的監督制度。比如，監督機關內部的工作監督制度，人大代表和政協委員監督以及廣泛的社會監督等，都應能成為約束和監督檢察權的力量。
　　 檢察權的監督既包括一般又包括特殊。檢察監督的一般存在于法律監督的特殊之中。每一項檢察權能都是特殊的，而正是這些特殊檢察權能形成的合力，構成了一般意義上的法律監督權。由此，中國檢察權才能成為一種憲法性的力量，有效地保障《憲法》和法律之完整和全面的實施。
　　
　　參考文獻
　　[1] 人們通常將中國檢察權的主要權能概括為四項：偵查權、批捕權、公訴權、訴訟監督權，我們認為中國檢察院實際上行使的是五項，還包括審查權。
　　[2] 2006年的兩會上，在審議兩高報告時，“執行難”問題再度成為關注焦點。代表們認為現行執行模式任意性很大，案件執行的正確與否完全取決于執行人員的水平和素質，執行程序缺乏有效的監督。見《文匯報》2003年3月13日，“‘法律白條’影響司法權威”。
　　[3] 在實踐中，檢察機關發現公安機關、法院及行政部門有違法行為，要求他們立即停止并進行糾正，但他們總以這樣或那樣的理由變著法地拒不執行。有的就打著雙向監督的旗號。
　　 [4] 參見《列寧全集》(第43卷)，人民出版社1987年版，第195頁。
　　[5] 關于偵檢關系的構建，國內有多種觀點，可見葉青、黃一超主編：《中國檢察制度研究》，上海社會科學院2003年版，第344、345頁。