析行政濫用職權

　　內容提要：如何認定行政濫用職權一直困擾著司法實踐，而且由于在理論上沒有形成統一的系統的認識，直接影響到行政審判權和行政復議權的準確使用。行政濫用職權的概念、濫用職權的界定、表現形式以及制約監督等問題目前是得探究的一個方面。
　　關鍵詞：濫用職權 自由裁量權 行政違法
　　
　　一、行政濫用職權的界定
　　
　　目前在我國，對于行政濫用職權的概念說法不一，一般認為行政濫用職權是指行政主體在行使行政權力或者履行行政管理職能的過程中對法律賦予的行政職權不規范或超常規的使用。
　　行政濫用職權是一種違法行為，但由于行政濫用職權現象本身十分復雜，國內外在濫用職權的范圍問題上的理解也不盡相同。我國《行政訴訟法》第54條規定：濫用職權的，人民法院可以判決撤銷或者部分撤銷并予以判決被告重新作出具體行政行為。行政處罰顯失公正的可以判決變更。所謂顯失公正是指行政處罰的實施明顯違反了公正、合理原則的具體要求，表現出明顯不適當、不合理。如行政處罰嚴厲程度與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度不相當，表現出畸輕畸重；沒有正確行使自由裁量權，沒有充分考慮一切相關因素和排除不相關考慮，反復無常，有悖常理，明顯的不公正或不一致，以及任意遲延或不作為以消極地濫用自由裁量權；執法人員對處罰者帶有偏見，不一視同仁，公正對待等。行政處罰顯失公正是行政濫用職權的一種特殊表現形式，法律條文從范圍來講，僅涉及了行政處罰，其實其他領域也有顯失公正的問題。同時，顯失公正是濫用行政自由裁量權的一種表現。因此，從理論上來講，顯失公正與濫用職權是從屬關系，顯失公正屬于濫用職權的一種，是對濫用職權的程度的修飾，屬“明顯”程度最深的一種，或者可稱為“嚴重濫用職權”。
　　在英國，權力濫用被歸納為三種情況：（1）不符合法律規定的目的；（2）不相關的考慮；（3）不合理的決定三種情況。法國認為，權力濫用是指行政機關的決定，雖然沒有超出其職權范圍，但不符合法律授予這種職權的目的，表現為：（1）行政機關行使權力的目的不是出于公共利益，而是出于私人或所屬團體的利益；（2）行政機關行使權力的目的符合公共利益，但不符合法律授予這種權力的特殊目的；（3）程序濫用。美國認為濫用職權就是濫用自由裁量權，包括：（1）不正當的目的；（2）錯誤的和不相干的原因；（3）錯誤的法律或事實依據；（4）遺忘了其他有關事項；（5）不作為或遲延；（6）背離了既定的判例或習慣。在日本，濫用職權是指“裁量濫有”，即違背授予裁量的法規目的的情況，表現為行政行為缺乏事實基礎，恣意專斷，考慮不必要的其他情況及違反平等原則等。
　　國內學術界對于行政濫用職權范圍的認定主要有兩種觀點，一種是認為濫用職權就是濫用自由裁量權，兩者概念一致。即行政主體在自由裁量權限范圍內不正當行使行政權力達到一定程度的違法行為。另一種觀點認為濫用職權不限于濫用自由裁量權，還包括羈束裁量權，因此濫用職權不等于濫用自由裁量權。國內多數學者還是認同第一種觀點即濫用職權就是濫用自由裁量權，這是學術界的主流觀點。
　　自由裁量權是行政主體依據賦予其權力的法律、法規所確定的法律目的、精神、原則、范圍和行政合理的法治原則，基于客觀實際情況自行決定行政行為的權力，其內容包括：法律要件上的確認權；行為程序上的選擇權；是否行為的自主權；法定種類和幅度范圍內的選擇權等。隨著社會和經濟的不斷發展，行政權涉及的范圍也越來越大，在制定行政法律時不可能對行政管理的各個方面做到巨無細遺的全面規范，迫于這種原因，國家立法機關不得不授予行政機關自由裁量權，使行政權的基本內容從羈束行政轉變為自由裁量。因此，正如美國行政法學家伯納德?施瓦茨所說：“自由裁量權是行政權的核心”。所以濫用職權其實就是濫用自由裁量權。
　　
　　二、行政濫用職權的表現形式
　　
　　（一）違背法定宗旨
　　違背法定宗旨是指行政主體因受不當動機和目的支配致使行政行為背離法定目的和利益。它有兩個構成要件：主觀上，行政主體有不正當的動機和目的，或雖無惡意，但因疏忽、過于自信等導致行為目的與法定目的不一致；客觀上，造成了背離法定目的和利益的結果。具體包括：（１）行政主體出于私人利益或所屬小集團的利益而使行為目的與法定目的不一致。（２）行政主體考慮了不相關的因素或者沒有考慮相關的因素而導致了與法定目的不一致。（３）行政主體的目的雖是為了公共利益，但不符合法律授予這項權力的目的。如市政府為了改進街道和交通有權強制征購土地，但如利用強制征購土地的權力以達到取得土地增值的利益，則不符合法律授予該項職權的目的。
　　（二）不作為或故意拖延
　　行政不作為是指行政主體不履行公共義務或者拖延履行公共義務。依我國行政訴訟法第四條第三項的規定，如果法律沒有明文規定行政行為期限，或規定了一定的行為幅度，致使行政主體享有一定的自由裁量權，而在這種自由裁量范圍內，行政主體有不正當的遲延或不作為，這便屬于行政濫用職權。法律法規對行政主體辦理某一事項通常規定一定的時限，在這個時限內，行政主體何時辦理有自由栽量的權力。但在某種特殊的情況下，相對人的某種事項必須緊急辦理，否則將給相對人或國家、社會利益造成不可彌補的損失。在這種情況下，如果行政主體故意拖延，一定要等到時限屆滿之日或等到某種損失已經或不可避免地發生之時再辦理，即是對職權的濫用。
　　（三）對彈性法律用語任意作不一致的解釋
　　不一致的解釋是指行政主體對不確定法律概念的解釋不符合該項立法的精神和價值目的，不符合社會公認的基本準則，比如對不確定的概念作前后矛盾的解釋或者是任意擴大或縮小的解釋。法律法規采用彈性法律用語，意味著授予行政機關一定的解釋自由。行政機關在解釋這些彈性用語時，必須根據法律法規制定的本來日的，以及社會公認的基本規則，否則就是對職權的濫用。
　　（四）反復無常，違反同一性和平等性
　　反復無常是指行政主體在事實和其他情況沒有變化的情況下，因其他因素的影響，經常變化自己的主張和目的，以達到非法的目的。法律法規授權行政主體實施某種行政行為，有時會同時賦予行政主體在一定條件下變更或撤銷相應行為的自由裁量權。即使法律法規沒有明確的規定，根據行政法總體原則，行政主體因一定條件的變化也可自行改變或撤銷自己原已作出的行政行為。但是這種改變應有正常的理由，并遵循適當的程序。有些部門在作出變更行為時隨意性很大，反復無常，往往令行政相對人無所適從，這實際上也是對行政自由裁量權的濫用。
　　(五) 不正當的步驟方式和比例失衡
　　不正當的程序主要包括省略必要的步驟，顛倒必要的步驟以及隨意增加步驟，或者采用了不該采用的程序。我國行政法中有個平衡原則，指的是在自由裁量過程中各種利益、價值的權量與平衡。行政主體可在法定范圍、幅度內自由選擇行為的適當方式和度，行政主體在適用這一規定時就應該注意標準基本統一、合理公正，對相對人的處罰不能畸輕畸重，不能在法定范圍、幅度內作出顯失公正的選擇。
　　
　　三、行政職權的制約監督從以下幾個方面著手
　　
　　（一）深入推進行政體制改革，建立一個有限責任政府
　　由于受到計劃經濟的長期影響，對行政職權進行制約和監督，必須進行行政體制改革，建立一個全新的有限責任政府。有限政府是指政府的權力和職能是有限的，由過去的運動員轉變為裁判員，建立法律控制行政權、人大監督行政權、司法審查行政權的權力制約體制，從源頭上最大程度地控制行政職權的濫用現象。責任政府就是指行政主體濫用行政職權要負法律責任和償還責任。
　　 （二）建立健全內部制約監督機制
　　完善內部制約監督機制，就要從行政合理性原則出發，按照平等、公平、公開的三項原則制定出濫用職權的客觀標準，通過程序制度審查自由裁量的行政行為是否符合行政合理性原則的要求，使之規范化、制度化。并且全面履行情報公開制度，行政主體在行使行政職權，作出行政行為時應清楚地告知行政相對人作出決定的事實、理由及依據，并充分告知當事人依法享有的權利。
　　（三）加強立法和司法的監督
　　 要最終防止行政濫用職權，必須建立起強有效的權力制約監督機制。從西方國家的經驗來看，對行政職權進行制約和監督的是議會或國會的監督、司法審查和專門的獨立監察機構，這些機構不受政府約束，獨立于政府部門，權力大。而在我國由于監督機構缺乏獨立性和權威性，因此還不能有效的制約監督行政職權的濫用，所以首先應該充分發揮人大權力機關在監督中的作用，因為根據憲法的規定，人大才是最高、最具權威的權力機構。其次應深化司法體制改革，我國憲法規定，審判機關、檢察機關獨立行使審判權和檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，但實際情況是司法機關在人事管理和財政經費上還依賴于同級政府，這就不能確保審判和檢察的獨立性，因此必須把司法機關從政府部門中獨立出來，不再受行政機關的干涉，這樣才能使司法機關真正具有獨立性，從而真正對行政濫用職權進行制約和監督。
　　
　　參考文獻
　　[1] 羅豪才：《行政法學》，中國政法大學出版社198