環境保護工作的若干思考

　　近幾年來，在我國經濟快速發展，人民生活水平顯著提高的情況下，全國環境質量總體保持穩定，環境保護工作力度之大前所未有，也取得了一定成效，但我們必須清醒地看到，環境形勢依然十分嚴峻，環境保護壓力越來越大。
　　
　　一、我國環境現狀及存在的問題
　　
　　（一）實現科學發展與環境承載力的矛盾日益突出
　　我國現實的環境狀況是污染物排放總量大大超過環境承載能力。如根據污水綜合排放標準，化學需氧量（COD）排放量應在1074萬噸以下，而2006年全國的排放總量為1428萬噸。平均而言，幾乎所有企業（包括城市污水處理廠）廢水排放不能達二級標準。
　　另外，生態破壞嚴重，水土流失量大面廣，荒漠化、草原退化加劇，生態系統功能退化。
　　（二）人民群眾對環境質量要求提高與環境質量改善程度低的矛盾日益突出
　　實現小康社會，環境質量也應達到一定的目標，通俗一點講，小康社會的環境質量至少是人民群眾喝的水是干凈的，呼吸的空氣是清潔的，吃的食物是安全的，生產生活的環境是良好的。但現實是1/3的農村人口飲用不合格的水，2/5的城市空氣質量達不到二級標準（也就是大氣環境對身體健康有損壞作用的），土壤污染不斷加大，農產品安全受到嚴重威脅，噪聲擾民現象十分普遍。全國環境質量惡化的趨勢還沒有得到根本遏制。
　　（三）構建和諧社會與環境引發的不穩定因素矛盾日益突出
　　由于對自然資源的過度索取，對生態環境的嚴重破壞，目前，每年都將發生幾百起污染事件，嚴重損害了廣大人民群眾的利益，影響社會穩定，影響社會主義和諧社會建設。中央紀委已將環境污染作為損害群眾利益的突出問題之一，各地、有關部門也已將環境污染問題作為保障人民群眾權益的重點工作之一，充分說明了環境引發的不穩定因素已成為社會不穩定的主要因素之一。
　　（四）履行國際公約與國內環境壓力增大矛盾日益突出
　　履行國際公約，要求控制溫室氣體排放，生物多樣性保護、荒漠化防治、濕地保護、臭氧層保護、持久有機污染物控制、核安全等。但目前我國二氧化碳排放已居世界第二，與第一名的美國差距很小。雖沒有減排溫室氣體的義務，但面臨的國際壓力越來越大，處理不好將對經濟的持續快速發展產生嚴重影響。生物多樣性減少，荒漠化不斷擴大，濕地面積越來越小，核安全面臨嚴峻考驗。所有這些增大了履行國際公約的難度。
　　（五）環境形勢愈來愈嚴峻與環境管理不適應的矛盾日益突出
　　面對嚴峻的環境形勢，管理上存在嚴重的不適應，一是環境保護法制不夠健全，環境立法未能完全適應形勢需要，有法不依、執法不嚴現象十分突出；二是環境管理體制未完全理順，環境管理效率低下，監管能力薄弱，而且監管錯位、越位；三是對污染防治的規律性缺乏深入研究，污染治理效果差，如淮河、太湖、滇池治了這么多年，投入了大量的資金，污染仍很嚴重，而且局部有加重的趨勢；四是缺乏預警、應急機制，太湖、松花江等特重大事件充分暴露了上述問題。
　　
　　二、環境保護工作總體思路
　　
　　總體思路：按照全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的要求，依靠發展解決環境問題。積極推進經濟結構調整和經濟發展方式的根本性轉變。依靠科技進步加快污染治理，提高效率。加強監管，建立長效機制。
　　（一）堅持以科學發展觀統領環境保護
　　1. 將環境保護擺在重要戰略位置。須用科學發展觀統領環境保護工作，痛下決心解決環境問題。
　　2. 在發展中解決環境問題。解決環境問題同樣要靠發展，只有經濟發展了，才能增強環境保護的物質基礎。
　　3.協調發展。發展必須是協調、科學的發展，不能以浪費資源、破壞環境為代價。否則，資源難以為繼，環境將不堪重負，人與自然的嚴重失調必將危及社會的穩定和諧。
　　（二）堅持“預防為主、綜合治理”的方針
　　1.發達國家工業化的一個重要教訓是“先污染后治理”。國外的經驗教訓是我們做好工作的寶貴財富，建設小康社會，走新型工業化道路必須堅持“預防為主、綜合治理”的方針，預防是前提，治理是關鍵，綜合措施是保障。
　　2.預防。就是要積極推進經濟結構調整、轉變增長方式、倡導可持續的發展方式和消費方式，從源頭減少污染物排放。在空間布局上，根據資源環境狀況劃分不同的功能區。在優化開發區內著力提高產業的技術水平，化解資源環境瓶頸制約；在重點開發區內充實基礎設施，加快工業化、城市化進程；在限制開發區內實行保護優先，適度開發的方針；在禁止開發區內嚴禁不符合功能定位的開發活動。
　　3.綜合治理。一方面要以工程措施帶動污染治理，根據“十一五”規劃組織實施一大批重點污染治理工程，目前要加快城市污水處理設施、重點流域水污染防治設施及煙氣脫硫設施建設，力爭完成和超額完成“十一五”規劃綱要確定的約束性減排目標；另一方面要綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政手段推進污染治理并確保污染治理的效果。
　　（三）堅持以人為本，把解決關系人民群眾切身利益的環境問題作為環境保護的重點
　　1. 飲用水安全。禁止有毒有害物質進入飲用水水源保護區，強化水污染事故的預防和應急處理，確保群眾飲用水安全。
　　2. 改善城市大氣環境質量。一是加強二氧化硫污染防治，降低二氧化硫排放總量，“十五”期間沒有完成二氧化硫減排10%的目標，“十一五”必須采取一切可能的措施，實現減排目標，實行嚴格的問責制，否則，無法向老百姓交代。二是加大城市汽車尾氣、顆粒物的污染防治。
　　3. 有毒有害污染物處理處置。加快有毒有害危險廢物處理設施和處置場所建設，加強監管和監測，制定應急預案。吸取“非典”經驗，加快醫療廢棄物的處理。加強對危險化學品的監管，加快汞、砷、鉻、鎘等有毒污染物治理進程。
　　4. 防治土壤污染，保證農產品安全。開展全國土壤污染狀況調查和超標耕地綜合治理，科學、合理使用農藥、化肥、農用薄膜等，加大土壤污染防治力度，保證農產品安全。
　　（四）堅持標本兼治，重在建立長效機制
　　1. 法律、法規、標準要切合實際。過高不利于經濟發展，過低不利于環境保護；同時要解決“違法成本低、守法成本高”的問題。
　　2. 監管要到位，不錯位。各部門必須各負其責，做好本職工作。環境保護部門要切實發揮好監管職能，當好“裁判”，徹底解決既當“運動員”，又當“裁判員”的問題。環保部門絕不能參與企業的污染治理，組織實施、安排污染治理項目，指定企業污染治理的技術工藝路線和設備。
　　3. 建立健全投融資機制。首先是各級政府的投入要保證；第二是政府要引導金融機構，加大污染治理投資力度，要建立環保政策性貸款；第三是多渠道籌集社會資金，鼓勵各類所有制經濟參與污染治理設施投資和運營。
　　4. 經濟政策，主要是價格政策、稅收政策和收費政策。建立能夠反映資源稀缺程度和環境治理成本的價格形成機制，對市場調節的價格也要進行有利于環保的指導和監管。使環境保護成本內部化，如電廠煙氣脫硫成本能在電價中有所反映那樣，其它污染治理成本都應在產品價格中有所體現。建立生態補償機制，增設環境稅、生態稅，對環境污染嚴重的產品征收消費稅等。對綜合利用廢棄物的企業、產品要給予稅收優惠。收費政策要有利于調動企業治污積極性，有利于減少污染物排放，應考慮累積制，或指數遞增方式收費。改革排污收費目的，進一步研究零起點收費的合理性和科學性。
　　
　　5. 采用市場機制治理污染。將污染治理設施建設和運行推向市場，引入競爭機制，由專業化治污企業承擔污染治理設施的建設、運行和維護，確保污染治理設施高效、穩定運行。
　　（五）政府、企業、公眾共同努力推進環境保護
　　政府：搞好管理，責任到位、措施到位、投入到位。
　　企業：首先要守法經營，污染物必須達標排放，根據有關法律法規，承擔污染治理的責任，公布企業污染物排放情況和環境保護工作情況，爭創資源節約型、環境友好型企業。
　　公眾：要提高環境意識，參與和支持環境保護事業。
　　
　　三、環境保護工作建議
　　
　　（一）強化環境管理
　　1. 嚴格標準。標準的確定要與目標相一致，不能脫離實際。
　　2. 把好環評關。控制新的污染物產生，今天的老污染，就是昨天的新項目。如果環評把不好關，今天的新項目，就是明天的老污染，也就不可能改變“先污染后治理，邊污染邊治理”的現狀。
　　3. 總量控制。科學合理地分配總量指標并及時調整，及時有效地監控完成情況。對超過污染物排放總量控制指標的地區、企業，暫停審批新增污染物排放總量的建設項目。
　　4.目標考核。地方政府對環境質量負責，將“十一五”總量控制指標和環境質量作為考核的主要內容，建立目標考核制度，實行年終“一小考”，三年“一中考”，五年到期“一大考”，并將考核結果向黨中央、國務院報告，向社會公布。
　　5.責任追究。建立健全責任追究制度，將考核結果作為獎懲、問責的重要依據，完不成環境目標的不得提拔、重用，并要承擔相關責任。
　　（二）加大執法監督
　　1. 監測、預警。對污染物排放、環境質量要加強監測、預警，防止重大事故發生。
　　2.執法監督。加強日常的執法監督，對污染物超標排放企業必須采取停產整頓、限期治理措施。加強對污染防治設施的監督檢查，要采取高科技、無線遠程監控方式監控企業的排污情況。徹底改變目前污染治理設施“曬太陽”的現狀，發揮投資和環保效益。
　　3.公眾監督。企業要向社會公布環境狀況，接受公眾監督。重大項目、重大開發計劃要聽取公眾的意見，建立健全鼓勵公眾舉報環境問題的機制。
　　（三）健全管理體制
　　1.建立國家監察體制。加大國家對地方政府及有關部門執行環保法律法規情況的檢查力度，強化中央政府協調跨省界環境問題的能力，督促檢查突出的環境問題。
　　2.完善地方監管體制。地方政府對本轄區環境質量負責，要加強監管力量，完善監管體制和機制。落實各級政府的環境保護目標責任制，實行嚴格的考核和問責制。上一級政府要監督下一級政府和有關部門環境保護工作落實情況，查處各種環境違法行為。加強基層環保隊伍建設，配備必要的執法人員，明確執法地位，規范執法行為。
　　3.企業建立健全環境管理體制。按照ISO14000標準管理體系的要求，建立健全環境管理體系，以健全的管理體系確保各項環境法律、政策落到實處。
　　（作者單位：國家發展改革委環資司）