我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策現(xiàn)狀及建議

　　一、我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策現(xiàn)狀
　　
　　（一）制定和修訂了部分法律法規(guī)
　　我國(guó)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的法律法規(guī)較多，部分法律充分考慮循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念進(jìn)行了修訂，一批新的法律法規(guī)正在制定。這些法律法規(guī)為依法推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
　　（二）逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，遏制高耗能產(chǎn)業(yè)盲目發(fā)展
　　近年來，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)鋼鐵、煤炭、電力、化工等高耗能、高污染行業(yè)的宏觀調(diào)控，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，以利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。此外，國(guó)家對(duì)電石、電解鋁、水泥等行業(yè)也出臺(tái)了一系列政策。
　　（三）利用財(cái)稅政策激勵(lì)企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，約束資源浪費(fèi)行為
　　我國(guó)自改革開放以來，出臺(tái)了不少財(cái)稅政策，以促進(jìn)資源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)環(huán)境。如，設(shè)立清潔生產(chǎn)專項(xiàng)基金和節(jié)能技術(shù)改造財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金；第二，對(duì)企業(yè)開展資源綜合利用實(shí)行稅收優(yōu)惠；新的《企業(yè)所得稅法》中規(guī)定，對(duì)企業(yè)從事節(jié)能節(jié)水和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目或購(gòu)置相關(guān)設(shè)備按相關(guān)規(guī)定享受稅收優(yōu)惠；設(shè)立側(cè)重于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的稅種，約束資源浪費(fèi)行為等。
　　（四）加快了資源性產(chǎn)品價(jià)格改革和環(huán)保收費(fèi)改革
　　當(dāng)前我國(guó)資源性產(chǎn)品價(jià)格改革的方向是調(diào)整資源性產(chǎn)品與最終產(chǎn)品的比價(jià)關(guān)系，理順自然資源價(jià)格，逐步建立能夠反映資源性產(chǎn)品供求關(guān)系的價(jià)格機(jī)制；逐步提高各種環(huán)境費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，使之等于或大于其治理支出，實(shí)現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化。有關(guān)部門已根據(jù)這些指導(dǎo)思想初步制定了天然氣、石油、煤炭、水、電等資源性產(chǎn)品的改革方案和逐步提高排污費(fèi)、污水處理費(fèi)、垃圾處理費(fèi)的改革方案。
　　（五）加大了對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的資金支持，嚴(yán)格控制環(huán)境違規(guī)項(xiàng)目的信貸支持
　　首先，循環(huán)經(jīng)濟(jì)和資源節(jié)約已列為國(guó)債投資重點(diǎn)。其次，調(diào)整金融政策，積極支持節(jié)約資源能源，有利于環(huán)境保護(hù)的項(xiàng)目，嚴(yán)格控制環(huán)境違法項(xiàng)目的貸款。
　　（六）調(diào)整了資源性產(chǎn)品進(jìn)出口政策
　　在出口政策方面，國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于停止焦炭和煉焦煤出口退稅的緊急通知》（財(cái)稅明電〔2004〕3號(hào)）、《關(guān)于做好控制高耗能、高污染、資源性產(chǎn)品出口有關(guān)配套措施的通知》（發(fā)改經(jīng)貿(mào)〔2005〕1482號(hào)）、《關(guān)于調(diào)整部分商品出口退稅率和增補(bǔ)加工貿(mào)易禁止類目錄的通知》（財(cái)稅〔2006〕第139號(hào)）、《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)低部分商品出口退稅率的通知》（財(cái)稅〔2007〕90號(hào)）等一系列文件，以抑制外貿(mào)出口的過快增長(zhǎng)，特別是高耗能、高污染、資源性產(chǎn)品的出口，緩解我國(guó)能源、資源和環(huán)境的巨大壓力。在進(jìn)口政策方面，國(guó)家規(guī)定對(duì)列入《國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》（2005）的鼓勵(lì)類項(xiàng)目在規(guī)定范圍內(nèi)免征進(jìn)口設(shè)備的關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅，其中包括符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求，有利于安全生產(chǎn)，有利于資源節(jié)約和綜合利用，有利于新能源和可再生能源開發(fā)利用、提高能源效率，有利于保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的項(xiàng)目。
　　（七）出臺(tái)了部分綠色消費(fèi)政策
　　（八）發(fā)布了一批節(jié)能、節(jié)水、資源綜合利用和清潔生產(chǎn)技術(shù)政策
　　我國(guó)已將循環(huán)經(jīng)濟(jì)列入“十一五”重大共性和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)，并制定和發(fā)布了一批節(jié)能、節(jié)水、資源綜合利用和清潔生產(chǎn)的技術(shù)政策。在《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》（2006—2020）中，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念貫穿于能源、水和礦產(chǎn)資源以及環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域，節(jié)能、節(jié)水、加大綜合治污與廢棄物循環(huán)利用成為優(yōu)先主題。
　　
　　二、我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策存在的主要問題
　　
　　（一）促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)體系尚未建立
　　雖然我國(guó)已經(jīng)制定和修訂了部分法律法規(guī)，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》也正在制定過程中，但循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，僅靠一部《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》遠(yuǎn)不能解決循環(huán)經(jīng)濟(jì)所涉及的所有問題。所以說，我國(guó)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)體系尚未建立，有關(guān)法律亟待完善。
　　（二）有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策不完善，市場(chǎng)準(zhǔn)入制度尚未建立
　　總的看來，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策仍然保留著計(jì)劃配置資源的特點(diǎn)，運(yùn)用最多的是直接管制手段，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度尚未建立。一方面，我國(guó)現(xiàn)在已有各種污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，但缺乏產(chǎn)品和行業(yè)的能耗與物耗標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，對(duì)于從事資源回收、拆解、再生的企業(yè)應(yīng)有相關(guān)行政主管部門的許可證，而目前這方面政策還不是很完善，不少?zèng)]有資質(zhì)進(jìn)行廢棄物循環(huán)利用的小企業(yè)、小作坊從事相關(guān)作業(yè)，在一些地區(qū)造成嚴(yán)重的二次污染。三是中央政府出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)政策，在一些地方執(zhí)行走樣。
　　（三）財(cái)稅政策對(duì)促進(jìn)資源節(jié)約和循環(huán)利用、抑制資源浪費(fèi)的力度有限
　　我國(guó)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅優(yōu)惠政策主要集中在資源綜合利用方面，優(yōu)惠面不夠廣，力度不夠大；同時(shí)抑制資源浪費(fèi)的約束性政策較少，達(dá)不到運(yùn)用稅收手段保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)資源節(jié)約利用的預(yù)期效果。
　　（四）自然資源價(jià)格和排污收費(fèi)偏低，價(jià)格形成機(jī)制不健全
　　首先，在現(xiàn)有制度和價(jià)格體系下，自然資源價(jià)格偏低，不能反映資源的價(jià)值和資源的稀缺程度，更沒有反映生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償成本，企業(yè)沒有進(jìn)行技術(shù)改造，節(jié)約資源的動(dòng)力，客觀上刺激了企業(yè)浪費(fèi)資源和能源。其次，由于對(duì)資源回收利用企業(yè)的政策優(yōu)惠不明顯，使得回收廢舊資源利用往往比開發(fā)利用現(xiàn)成的資源成本還高，造成廢棄物的資源化利用發(fā)展緩慢。再次，由于排污費(fèi)收費(fèi)偏低，致使許多企業(yè)寧愿選擇違法排污并繳納罰款，導(dǎo)致惡意偷排、故意不正常運(yùn)轉(zhuǎn)污染防治設(shè)施、長(zhǎng)期超標(biāo)排放等持續(xù)性環(huán)境違法行為大量存在。
　　（五）對(duì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的資金支持不足，融資渠道有限
　　（六）進(jìn)出口政策需進(jìn)一步調(diào)整
　　國(guó)家出臺(tái)了一系列政策，控制部分高耗能、高污染和資源性產(chǎn)品出口，取得了一定成效，但調(diào)控力度還不夠強(qiáng)，仍需進(jìn)一步完善和調(diào)整。
　　（七）引導(dǎo)和鼓勵(lì)公眾參與的政策較少
　　發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要政府、企業(yè)、科技界和社會(huì)公眾共同參與。目前，我國(guó)公眾參與循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的途徑有限，存在政策上的空白。
　　（八）技術(shù)政策調(diào)整相對(duì)滯后，技術(shù)支撐體系和相關(guān)信息平臺(tái)尚未建立
　　雖然促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有關(guān)技術(shù)政策正在制定和陸續(xù)出臺(tái)過程中，但與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展形勢(shì)仍然不適應(yīng)，由于技術(shù)的開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化需要一段較長(zhǎng)的時(shí)間，導(dǎo)致我國(guó)目前發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)最關(guān)鍵的開采技術(shù)、節(jié)能技術(shù)和資源綜合利用技術(shù)裝備水平不高，開發(fā)能力低，動(dòng)力不足。此外，相關(guān)技術(shù)推廣和信息傳播體系尚未建立，企業(yè)獲取信息的途徑不暢，給企業(yè)節(jié)約能源資源、綜合利用廢棄物等造成困難，挫傷了企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的積極性。
　　
　　三、構(gòu)建我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系的初步構(gòu)想
　　
　　（一）建立健全促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)體系
　　應(yīng)根據(jù)即將出臺(tái)的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》修訂和完善現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，如《礦產(chǎn)資源法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等；并根據(jù)實(shí)際情況制定一些新的發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的專項(xiàng)法規(guī)，以填補(bǔ)法律空白，如《綠色采購(gòu)法》、《包裝物回收利用管理辦法》等。
　　（二）綜合制定財(cái)稅、價(jià)格、金融等政策，形成促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制
　　在財(cái)政預(yù)算中安排一定資金支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步加大財(cái)政基本建設(shè)投資向循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的傾斜力度。制定和完善節(jié)能、節(jié)水、資源綜合利用的稅收優(yōu)惠政策，實(shí)行鼓勵(lì)先進(jìn)節(jié)能環(huán)保技術(shù)設(shè)備進(jìn)口的稅收優(yōu)惠政策。制定有利于資源再生利用的價(jià)格政策。提高加大對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的資金支持，拓寬融資渠道，引導(dǎo)社會(huì)投資向推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面傾斜，特別是要鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的信貸支持。完善消費(fèi)政策，引導(dǎo)公眾購(gòu)買資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的產(chǎn)品，推動(dòng)政府綠色采購(gòu)。
　　（三）強(qiáng)化約束性政策，對(duì)浪費(fèi)資源能源，污染環(huán)境的行為進(jìn)行限制或懲罰
　　加快資源性產(chǎn)品的價(jià)格改革，整合完善現(xiàn)有的資源環(huán)境稅費(fèi)政策，理順資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，使之能反映資源的價(jià)值、稀缺程度和補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境成本。建立健全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，淘汰落后的產(chǎn)品、技術(shù)和工藝，關(guān)閉高能耗、高污染的小作坊、小企業(yè)。提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)排污費(fèi)征收管理；全面開征城市污水處理費(fèi)并提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；提高垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)征收方式。
　　（四）完善科技政策，支持和鼓勵(lì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)體系建設(shè)
　　要大力支持和鼓勵(lì)節(jié)能技術(shù)、節(jié)水技術(shù)、資源替代技術(shù)、廢物再生利用技術(shù)、污染防治技術(shù)等的研究和開發(fā)；鼓勵(lì)先進(jìn)節(jié)約降耗技術(shù)的引進(jìn)、消化、吸收和創(chuàng)新；積極支持建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)和技術(shù)咨詢服務(wù)體系。
　　（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委體管所國(guó)有資產(chǎn)研究中心）