引入政府績效評估

　　在研究政府行政管理體制改革時，政府績效評估問題逐漸納入人們的視野，有效的評估是改善政府管理、提高服務水平的重要標準。
　　
　　一、政府績效評估的內涵和國際經驗
　　
　　政府（或公共部門）績效評估，顧名思義，是根據一定的標準或目標，對政府在履行公共職能、提供各種服務活動的一種綜合評估。借助于各種科學的分析手段，評估一般包括定性分析和定量分析。同時，評估也是一個動態的過程，包括確定績效目標、構建績效指標體系、收集材料、評價績效、改進績效等一整套程序。
　　政府績效評估是當前公共管理領域的前沿課題，也是一個世界性難題。國外相關理論的興起是源于政府部門職能重新定位、解決財政危機等實踐的問題，目標是建立責任政府、公平政府、廉潔政府、公益政府、廉價政府和法治政府，試圖借鑒企業管理理念應用到政府公共管理領域。當然，與企業主要以盈利目標為主不同，政府執行公共職能的目標，主要以公眾滿意度為優先目標，同時還要兼顧社會效益等其它方面，包括有形目標與無形目標，近期目標與長遠目標，許多因素具有不確定性和難以準確計量，且由于涉及經濟、政治、社會等因素，難免帶有主觀色彩，這樣更增加了政府績效評估工作的難度。
　　盡管如此，國外許多國家對建立政府部門績效評估問題予以充分的重視和各種嘗試，以美國、英國為代表，把經濟、效率和效益為績效評估的基本指標，建立了較為完整的績效指標體系。
　　英國當屬政府部門績效評估應用最持久、最廣泛、技術上比較成熟的國家。從撒切爾政府開始，為了提高行政效率、改進政府管理，相繼推行了一系列行政改革以推廣和普及政府部門績效評估。早期評估的側重點是經濟和效率，追求的是投入產出比率的最大化，從1986年起，公共部門績效評估的重點轉向效益和公眾滿意度。且將績效評估與其他管理技術如信息管理、財務管理、基準比較技術相結合，并在地方政府和其他官方或半官方機構中廣泛應用。此外，績效評估、績效預算、績效審計、績效目標規劃、績效工資制等正被英國政府廣泛用來推進績效持續性的提高。
　　荷蘭學術界和專家的廣泛參與是一大特點，專家學者的研究成果對荷蘭公共部門績效評估的發展產生了重要影響。
　　
　　二、我國政府績效評估的現狀和問題
　　
　　（一）現狀
　　我國政府績效評估的實踐沿著國家、地方兩個層面展開，側重點各有不同。
　　1、國家層面
　　我國政府績效評估的實踐開始于20世紀90年代中后期，是改革開放以來學習借鑒國外先進管理經驗的結果，先后進行過目標責任制、社會服務承諾制、效能監察、行風評議等多種形式的實踐，但總的來說目前仍然處于起步階段。在科學發展觀指導下，中組部、人事部等政府績效評估的主管部門現階段正在將政績考核的重點轉向加強市場監管、改善經濟環境和提高公共服務水平上來。
　　中組部于2006年7月印發實施了《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》。該辦法以科學發展觀作為考核、評價和使用干部的重要指導思想和檢驗標準，堅持德才兼備、注重實績、群眾公認原則，明確了綜合考核評價的指導思想、遵循原則和方法構成，對領導班子和領導干部分別設置了若干評價要點，要求綜合運用民主推薦、民主測評、民意調查、實績分析、個別談話和綜合評價等具體方法進行干部綜合考核評價。這種考察應用于領導班子換屆以及領導班子成員個別提拔任職考察。
　　國家人事部也在積極探索建立科學合理的績效評估指標體系，建立公開、公平、公正的績效評估機制，確定了相關的省、市、縣為試點，要求各地大膽探索實踐，為在全國建立科學、統一的政府績效評估制度打下基礎。
　　國家環保總局與中組部合作，正在研究制定對各級黨政領導干部的環保政績考核體系，提出了四個建議指標：（1）環保法律法規執行情況；（2）污染排放強度；（3）環境質量的變化；（4）公眾滿意程度。
　　2、地方政府層面
　　總的看來，目前我國絕大多數地方都是以GDP增長為主導的評價體系，少數地方在建設服務型政府中有所嘗試。
　　北京市最新出臺的《中共北京市委、北京市人民政府關于區縣功能定位及評價指標的指導意見》，將全市從總體上劃分為首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區四類區域。四類功能區從經濟發展、社會和諧、人居環境三個方面，按照其功能定位的不同，分別設置若干項最具代表性和導向性的評價指標，各區一般有11—12項單項指標。值得重視的是在首都功能核心區和生態涵養區的指標體系中，有關GDP增長速度的考核內容均未涉及，而安全、環保、社區服務和流動人口等方面的內容則包括在體系之內。
　　浙江湖州市從2001年開始，將干部考核中GDP的分值從占整個考核指標的10%調減到8%。2004年取消了GDP指標，新增加了“城鎮居民人均可支配收入”、“招商引資”、“農業經濟”、“第三產業”、“民主政治建設”等5項指標。湖州成為中國首個取消GDP指標考核的地方政府。同時，對各指標所占的分值比重進行調整，社會協調發展和保障類指標等占有更大的比重。對各項指標考核內容進一步細化，在環境保護等問題上增加了新的內容。
　　武漢市委托國際知名的咨詢公司麥肯錫，2006年對全市進行了新的績效評估辦法，考核方案分為經濟發展、服務型政府建設、和諧社會構建三個板塊，下設若干指標，并進行百分比的量化。其核心是“一個體系，兩個引入，三個銜接”。一個體系，就是針對政府職能轉變，建立一個科學、客觀可操作的分類績效考核體系；兩個引入，就是引入獨立、權威的績效管理機構，引入第三方評估；三個銜接，是指條塊和部門間職能發生重疊的績效考核指標相銜接，單位考核結果和領導升遷懲罰相銜接，年終考核與日常監督相銜接。考核指標盡量少而精，突出職能要求。
　　江蘇南京推行的“萬人評議政府”，引入群眾參與評價，是對政府考核評價體制的重要改革步驟。甘肅引入獨立第三方考評政府績效，省政府委托第三方—蘭州大學完成對政府評議報告，對建立公平、權威的評價制度起到良好的推動作用。
　　此外，福建、湖南、山東、四川、云南、深圳、珠海、無錫等地也都創新了一些考核評價辦法，制定了相應的指標體系。
　　
　　（二）現行體系中的主要問題
　　總的來說我國目前的政府績效評估體系還處于初步探索階段，理論性、綜合性、系統性、公開性和約束性都有待提高。從理論性看，公共管理、新制度經濟學等理論基礎不足，對政府的職能定位的理解，是經濟方面的職能，還是社會方面的職能或服務職能占主導，還存在不一致的地方；從綜合性看，經濟、效率、效益各種考核內容，經濟方面的內容關注很多，而效率、尤其是包括公眾滿意度及外部環境方面的效益重視程度不夠，其中群眾的滿意率尤其重視不夠，僅看重上級領導的印象，社會公眾對政府評估的話語權相當欠缺；從系統性看，政府績效評估是一個全過程，我們只關注于考核指標的建立這樣一個環節，政府職能定位、設定目標、建立考核體系、監督實施、改進提高等一套完整的考核評價制度并未建立，評估程序方面，雖然有一些規范化的程序，但流于形式的居多，隨意性很強，導致評估結果的引導性不強；從公開性看，評估在體制內進行，一般是上一級政府考核下一級政府，公眾參與度有限，實際上也很少能夠采納群眾的意見，擴大公眾參與的覆蓋面和參與程度；從約束性看，對評價結果無論是激勵力度和懲罰力度都不大，約束力不強，沒有政府機構因評估考核不合格而下臺的；在政府績效評估方法上，重“顯”績的考評，輕“潛”績和“隱”績的考評，指標體系設計上不盡科學。完善有一個過程，也需要有一個動態調整的過程，政府的作用和職能將從經濟方面向法制建設和環境建設方面轉變，指標設計上也要做相應的調整，要本著先簡后繁、動態發展的原則，逐步建立起較為科學、可比性較強的指標體系，而目前與國際通用的方法和體系差距較大。
　　
　　
　　三、相關建議
　　
　　與經濟社會發展的新要求相適應，各級政府都需要從經濟、社會、政治、生態、文化等多方面重構績效評估體系。
　　（一）充分認識其重要性
　　加大公眾參與的程度，是政府改革過程中推廣社會服務承諾、政務公開的一個重要舉措。這也是我國加入世貿組織后政府管理工作與國際接軌的必然要求。過去我國政府管理體制改革的重點多在機構的增減和職能調整方面，而對政府這一機構組織管理效率與效益方面的關注不多。發達國家的經驗表明，政府行政改革不但要關注政府的功能和作用，更要通過政府組織自身的結構化改造和內部管理機制的改善來推進改革，政府績效評估即是改進政府管理方式的重要手段。借助其可使政府由一個不公開的政府變成一個透明的政府，由一個監督不嚴的政府變成一個有監督的政府。
　　（二）建立全過程的評估體系
　　在實踐操作中，要建立一套完整的政府績效評估制度，明確政府職能定位，設定工作目標和方向，建立科學的考核體系，同時對執行情況實施監督，根據績效評估結果改進提高，不斷推動政府績效評估工作走向深入，使之更具科學性。
　　對評估方法進行規范和引導，指標設計與計算時，要研究探索科學簡便的方法，做到客觀、公正、科學，既要考慮方法的科學性，又要考慮可操作性。強化考核項目的可比度和可度量性，最大限度地減少主觀隨意性。在指標性質上，要強化約束力和執行力，以保證目標的實現。指標體系應體現重點導向性，從經濟發展、社會和諧、人居環境、政府服務等方面，分別設置若干項最具代表性和導向性的指標，一定要把民生指標、環境質量、社會安全等方面的內容放在突出的位置。
　　要注重過程管理和績效管理的統一，圍繞政府的目標定位，改造行政流程，改進管理方式，提高行政效率。
　　（三）增加透明度和公開性
　　國際上政府績效評估由兩類不同的力量來實施，即由政府自己實施和由行政部門以外的機構（如議會）、學者或中介組織等實施，通常后者更為普遍。委托獨立的第三方機構進行評估，負責總體評估方案的設計、信息的統計整理和加權換算、做出評估結論。任何評估實踐都不可能在一個封閉的系統中運行，即使是政府起主導作用的績效評估中，也并不排除其他的力量（公眾）通過一定的方式對這一過程施加影響。
　　因此，在我國實行以政府為主導的績效評估，也要確保在執行過程中有相關領域的專家學者和中介機構參與進來，逐漸設立多元考核主體，實行上級組織、群眾和中介機構這三個考核主體對黨政領導干部政績進行考核，加強外部監督的作用。引入群眾參與評估，這是公共部門績效管理的核心，是新公共管理運動的一個基本特征。委托專業的機構來科學合理設計和參與操作是許多國家的主流趨勢。借助中介評估機構，有利于實現政府職能轉變，把政府從具體的事務中解脫出來。還有利于避免受到政府有關部門人為的干擾，保證結果的真實性和獨立性。
　　定期報告評估結果是一個良好的績效評價體系的基本要求。要制定績效評估結果公示制度，對各地政績評估的結果進行公示，以增加政績考核的執行力和監督性。并建立績效評估結果周期性、系統性的反饋調整機制，明確在什么樣的條件下目標完成結果如何，以接受公眾不斷的監督。經常性的監督為管理者和公眾提供了追蹤目標運作的機會，并能及時糾正改進，不斷提高領導水平和執政能力。未來隨著制度的健全和網絡的發展，公眾可以通過進入政府網站，查詢了解績效評估報告的有關內容和信息。
　　（四）健全相關激勵與處罰制度
　　為使績效評估取得實效，必須建立相關的激勵與約束制度。政績考核評價結果，必須與干部的升降、獎懲緊密聯系起來，做到升降合理，獎罰分明，這樣才能真正調整地方政府的積極性，提高執政能力。
　　首先，要建立與績效評估相適應的激勵體系，包括物質激勵、精神激勵、職務升遷多方面的內容。
　　其次，要實行官員問責制，通過問責情形和追究責任，對政府有關責任人追究其不履行或不正確履行法定職責的責任，小至誡勉、批評，大至停職反省、勸其辭職。在班子個別調整、屆中考察和換屆以及公開選拔領導干部、后備干部工作中，要充分利用領導干部實績考核的成果。對確實不稱職的干部，應區分不同情況，堅決采取免職、降職、轉崗、誡勉、辭退等組織措施。可參照國外和香港地區的做法，建立一種相關部門領導的引咎辭職的機制。公眾可以根據政府績效，造成一種輿論氣氛，允許和迫使有重大工作失誤的部門領導引咎辭職，這既是一種懲戒措施，也是公眾參與改善政府績效的一種途徑，有利于維護政府部門在公眾中的信譽，進一步推進民主建設。
　　（作者單位：國家發展改革委經濟所）