我國汽車產業政策制定與實施中的三個認識問題

　　從20世紀80年代開始，政府有關部門就零星出臺了加快工業發展的“通知”或“文件”。但直到1994年，國務院才發布了比較系統的《汽車工業產業政策》。2004年，國家發展改革委制定了《汽車產業發展政策》。
　　近10多年來，我國汽車市場需求一直保持著強勁的增長趨勢，與國際汽車市場需求低迷的情況相比，我國汽車產業發展顯然具有強大的“市場優勢”。然而，這種“市場優勢”并沒有在產業政策的指導下轉變為我國汽車生產企業的“競爭優勢”。除了“勞動力成本低這個稟賦所產生的競爭優勢外，其余需要在動態的競爭過程中培育的產業競爭力要素，如產品質量，企業技術創新能力等，發展緩慢。有人甚至認為，我國汽車產業10多年來交了一張創新的“白卷”。個中原因，很值得產業政策制定部門的認真反思。從整體思路看，新的產業政策仍然存在與過去產業政策相同的一些重要的認識問題沒有解決。這些認識問題，可能是影響汽車產業政策制定的整體思路，從而影響汽車產業政策效果的重要因素。這些認識問題不解決，同樣會影響新汽車產業政策實施效果。
　　
　　一、汽車產業政策的定位：市場培育還是產業趕超
　　
　　產業政策的定位是制定產業政策首先面臨的問題，對產業政策的實施也有重要影響。從汽車產業目前所制定的兩部產業政策看，這一問題并沒有很好地解決，從而影響了產業政策目標的實現，有時甚至產生“南轅北轍”的后果。政策制定者對產業政策的定位是否恰當和有效，取決于其對產業政策經濟功能的正確理解，對產業發展目標和產業發展階段的恰當把握。
　　對于產業政策的經濟功能，學術界通常有兩種看法：市場失敗論和趕超論。持市場失敗論的學者認為，產業政策是對市場經濟的干預。政府通過這種事先或事后的干預，來保證市場經濟運行的外部環境，彌補或校正由于壟斷、外部性、信息不對稱等因素所導致市場機制缺陷。而趕超論者認為，產業政策來自增強經濟實力、提高國際競爭力、促進產業結構高級化的需要。由于后起的發展國家在其產業尚未具備國際競爭力、不能以平等地位與先進國家自由競爭，由國家通過產業政策對產業實行保護與扶持，使之能迎頭趕上先進國家。在歷史上，這種政策思想可追溯到德國為對抗英國自由貿易政策所采取的保護主義政策。但無論產業政策的作用是為了糾正“市場失敗”，還是為了推動產業發展，由于“政府失敗”的存在，產業政策的實施應該充分尊重市場機制的作用。歐美發達國家的汽車工業發展也表明，雖然它們在汽車產業發展過程中也曾經設置了關稅壁壘、國產化率等措施保護國內汽車市場，但國內汽車市場的競爭機制仍然是推動產業發展的最重要動力。
　　我國雖然汽車市場發展潛力很大，但汽車工業的技術水平與發達工業國家相比有相當大的差距。而且，從技術經濟的角度看，汽車產業是一個競爭性產業，基本不存在大的市場失敗。因而實現“趕超”自然就成為產業政策的努力方向和工作重點。但實際上，由于我國是計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌國家，傳統上政府對經濟活動的干預過多。因此，盡管汽車產業基本不存在由于經濟因素導致的“市場失敗”，但卻存在大量由“政府失敗”，妨礙汽車產業市場機制發育而產生的偽“市場失敗”。而且，在實踐中，政府失敗往往導致更多更強的政府干預。比如，1994年汽車產業政策嚴格的市場進入限制沒有解決我國汽車產業組織散、亂問題，導致2004年產業政策出臺了幾乎是禁止性的進入限制。
　　我國汽車產業政策制定者在這一點上顯然過于迷信了政府干預的效力，忽視了市場機制的作用，甚至沒有認識到它在培育汽車產業市場機制方面的職責，而是直接把眼光投向了具體的產業目標，并試圖用一系列行政手段去實現它。事實上，用這樣的方式推行產業政策，反而政府的選擇空間更小，并產生雙重的后果：一方面社會為此付出了高昂的成本；另一方面，阻礙了市場機制正常的形成過程。比如，政府在利用產業政策促進一部分產業較快發展的同時，很可能使企業產生對政府優惠政策的依賴性，感受不到或很少感受到競爭的壓力，缺乏改進績效、提高效率的動力。
　　基于我國汽車產業發展現階段的上述制度特征，汽車產業政策首先面臨的問題是，如何利用產業政策實施過程中減少政府對產業的不必要干預，培育競爭性市場環境，使產業政策能夠在逐漸完善的市場機制基礎上發生作用。
　　
　　二、進入限制、重復建設與市場競爭
　　
　　抑制重復投資、減少資源浪費一直是我國汽車產業政策限制新企業進入的主要理由，但在實踐中效果不佳，這同樣與產業政策制定者的認識誤區有關。
　　首先，我國汽車產業的重復建設有行政性重復建設和市場性重復建設之分。行政性的重復建設是基于與傳統體制下“投資饑渴癥”相同的動機，主要是地方政府在推動，把上項目作為“政績”，并不關心項目的效益。這類重復建設的確需要盡可能消除，但通過產業政策的進入限制并不是有效的解決方法。正確的解決辦法應當是改革投資體制，使政府盡可能退出直接投資過程，建立起能對投資后果切實負責的新體制。
　　其次，對于市場性的重復建設，政府并無能力判斷一項新的投資是否不被市場需要。我們也不能根據現有供應規模超過市場需求容量簡單對比，就認為后來的投資都是“過剩”的。因為可能后來的投資技術和效率可能要遠高于現有的某些生產能力。市場競爭并非簡單的數量競爭，相反，更多地是擁有更先進技術、更低成本的新廠商進入給予在位企業的競爭壓力，迫使所有企業不斷提升技術水平。因此，即使在規模經濟很強的產業，企業的進入和退出自由和一定程度的過剩投資是市場機制正常發揮作用的基礎和前提。
　　再次，進入限制本身存在誘發過剩性投資的激勵。日本經濟學家植草益認為，由于進入管制通常是基于規模原因，因此，一旦企業進入后，必然會設法擴大投資，展開規模競爭。即使是在經濟不景氣時期，政府也會對其進行保護。這種保護反過來成為企業進一步擴大規模的激勵，同時降低其成本下降的壓力，最終導致投資過剩，成本上升。
　　我國改革開放的實踐表明，越是進入受到管制的產業，越沒有國際競爭力；而越是開放的產業，在國內外競爭的磨練中，產業越能不斷發展壯大，形成具有強大國際競爭力的產業。20世紀80年代，中國的家電產業幾近于無，其后，出現過數百家家電廠家，市場競爭的結果是形成了少數以海爾為代表的具有國際競爭力的家電企業，中國已成為重要的全球家電生產基地。汽車產業與家電產業在技術和市場結構性質上相近，比如對規模經濟有較高要求，經過市場競爭后形成較高的產業集中度等。然而，中國汽車產業并沒有表現出家電產業那種積極的發展態勢和競爭力，很大程度上是由于沒有經歷過一個市場開放和充分競爭的過程。
　　
　　三、政府部門利益對產業政策有效性的影響
　　
　　在我國，政府部門利益是影響產業政策效果的一個不容忽視的因素。這包括兩個方面：一是產業政策制定所涉及的中央政府相關部門的利益，二是地方政府利益產業政策的影響。
　　由于產業政策的制定涉及各政府部門切身利益，有關部門都想借助產業政策來繼續行使其逐漸弱化了的行政權力，由此造成產業政策制訂過程的多重博弈，各部門都提出要求希望制訂產業政策，限制新投資者，尤其是其他部門的投資者涉足本部門所屬行業和產品，同時幾乎所有的部門都鼓勵本部門所屬企業進入其他部門中前景看好的行業和產品。于是，產業政策的制訂往往需要反復斟酌協調，耗時長久。如我國《汽車工業產業政策》從開始制訂到出臺，用了4年左右的時間；《電子工業產業政策》從開始制訂到2000年為止，歷時7年但仍未有結果。
　　即使政府完成了產業政策的制定，該政策在執行過程中還會受到地區部門不同利益沖突影響，各政府部門、不同地方政府和利益團體相互間的博弈，使產業政策具體實施過程在某種程度上偏離原有目標，成為不同利益集團獲取部門利益的工具。如《汽車工業產業政策》中規定了享受國家優惠政策的企業經濟規模，于是地方政府就采取行政方法把若干中小企業拼湊成一個大集團。又如國家計委曾規定，3000萬元以上的項目要報批，地方政府就把一個大項目分解成幾個小項目，自行審批。因此，盡管國家對汽車進入進行了嚴格限制，但在地方政府的支持下，全國有23個省市都在搞汽車，分別設立了190個整車廠、292個特種車及改裝車廠、98個車身廠、3900多家汽車及摩托車零部件和配件廠。
　　從目前看，只要地方政府仍然是GDP政府，它們對汽車產業的熱情就不可能完全消除，從而，新的汽車產業政策試圖通過更為嚴格的進入限制來抑制汽車投資的想法也很難變為現實。因此，如果這一影響產業政策有效性的約束條件得不到有效改善，汽車產業政策制定部門就有必要重新考慮，是繼續堅持不可能得到有效執行的進入限制政策，還是擴大汽車市場開放程度，通過市場來篩選競爭的幸存者。
　　（作者單位：中國社科院工經所）