按計劃原則加強政府投資管理

　　讓市場機制發揮資源配置的基礎性作用是我國投資體制改革的基本原則，但這是就占全社會投資大部分比重的非政府投資、即企業投資而言，并不適用于政府投資。政府投資資源的配置不能通過市場機制，只能按計劃原則完成。
　　在市場化的社會經濟運行中，之所以要按計劃原則對政府投資進行管理，是因為政府投資與企業投資比較有若干根本不同點。
　　首先，政府投資領域主要是公共性的經濟基礎設施和社會基礎設施領域，其產品或服務大都具有較強的福利性質，投入的規模、時間和布局的決策都以實現政府職能、滿足基本公共需求為前提，各投資項目相互間是統一、協調、互補的緊密關系，而不是優勝劣汰的競爭關系，這一特點從根本上決定了政府投資管理本質上不可能像市場機制那樣由供求關系決定的價格水平變動自動調節。特別是從規模經濟的角度考慮，許多公共投資項目的建設和運營范圍往往超過行政區劃的界限，因而不僅需要各區域間的大規模協作，還需要更高一級政府的全盤考慮和協調各區域間的利害關系，這進一步決定了政府投資必須通過嚴密統一的計劃管理完成。
　　其次，由于我國當前政府體制改革還遠遠沒有到位，對地方政府還沒有形成健全的約束機制，不少地方政府投資項目建設的科學決策水平還較低，不足以充分保證投資項目的合理性和效率。近年來，各地源源不斷地產生的各種各樣的“政績工程”、“形象工程”即可證明這一點。在我國現行體制下，這類項目的上馬，地方政府具有“絕對權威”，民眾往往無可奈何，還不得不借助上級政府的睿智、理性和權威，通過統一的計劃管理加以限制。這當然不是一種有效率的、理想的體制，但卻是現實環境中的理智選擇，無奈的選擇。
　　再次，由于財力不足，不少地方政府都是通過債務融資的方式進行投資項目建設的，因此往往與其債務風險密切相關。在我國的單一制政體下，下一級政府財政出現問題最終都要由上一級財政“兜底”，下級政府的現實債務必然構成上一級政府的或有債務。正可謂“子債父償”。正是由于這種機制，所以我國預算法規定只有中央政府可以負債融資，地方政府未經批準不得負債融資，以避免因地方政府債務規模失控而引起財政危機。也正是因為存在這樣的機制（當然還有其它方面的體制因素），地方政府就可能產生所謂“道德風險”，即盡可能多借債搞建設，把“政績”留給自己，把債務包袱、債務風險甚至債務危機留給后人、上交中央，何樂而不為！在“子債父償”的機制下，即使在下一級政府建立起了較強的政府內部自我約束機制和外部社會監督機制，凡是實際上要由政府承擔償還債務的投資項目，也還要由上級政府審批，以控制財政風險。
　　最后，與企業部門投資者由于能夠獲得投資收益提高的成果，因而有著強大的動力不斷完善和改進投資管理、提高投資效益不同，政府投資的資金都直接或間接最終由納稅人承擔，屬公共資金。但納稅人因直接參與監管的個人成本很高，往往采取“搭便車”的方式參與對政府行為的監管，其態度與私人企業家緊緊盯住自己的企業和消費者緊緊盯住自己的錢包完全不同。這必然導致政府投資責任約束形成機制的外部壓力不足。更值得注意的是，由于政府官員們也是“經濟人”，也總是在自覺或不自覺地為自己的物質利益奮斗著，自覺或不自覺地力圖利用公共資源（其最重要的組成部分之一就是公共投資）實現自己的利益最大化，在監督機制不健全的時候，公共投資就有可能成為某些官員牟利的工具。正如公共選擇理論創始人布坎南所描述的：“為了保住烏紗帽，負責某個開支項目的政府官僚一定會增加對該開支項目所提供的服務的‘需求’，……當他們同時又是企業的決策者時尤其如此。” 還應當指出的是，與支出規模和科目相對穩定的經常性支出相比，公共投資項目總是隨著時間的變動而變動，在計劃安排上具有大得多的彈性或靈活性，官員們手里也往往掌握著大得多的自由裁量權。亞洲銀行在談到各國財政支出管理經驗時曾指出“公共投資預算比經常預算更容易產生腐敗，公共投資預算的壓力很大”，道理就在這里。而其提出的建議是，“集中精力提高獨立性投資計劃的完整性，是唯一可以保證資源有效地配置到合理項目中并從整體上改進預算過程的方法。”這雖然是從實踐中總結出的經驗之談，但確實值得我們借鑒。■
　　（作者單位：國家發展改革委投資研究所）