中國農(nóng)地制度現(xiàn)狀及對策

　　農(nóng)地制度是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的關(guān)鍵，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)與核心。改革和完善農(nóng)地制度，是當(dāng)前和今后一個時期內(nèi)中國農(nóng)村改革發(fā)展面臨的重要任務(wù)，也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的關(guān)鍵所在。
　　
　　一、中國農(nóng)地制度變革歷程
　　
　　建國50多年，中國農(nóng)地制度經(jīng)歷了四次變革：
　　一是土地改革。這一時期的土地改革是“耕者有其田”，農(nóng)民擁有包括土地所有權(quán)在內(nèi)的完整土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民和土地連為一體，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，迅速恢復(fù)了深受戰(zhàn)爭破壞的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
　　二是農(nóng)業(yè)合作化。首先是互助組，由農(nóng)戶自愿組織起來的生產(chǎn)協(xié)作組織，規(guī)模由幾戶到十幾戶不等，但土地和其它生產(chǎn)資料仍屬個人私有，組員之間只是通過生產(chǎn)工具的交換使用，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)的互助，充分發(fā)揮了協(xié)作的積極性。之后，在互助組基礎(chǔ)上，形成了初級農(nóng)業(yè)合作社，規(guī)模為幾十戶，社員以土地入股，生產(chǎn)用牲畜和大型農(nóng)機(jī)具歸社有償使用，統(tǒng)一經(jīng)營，共同勞動，統(tǒng)一分配，農(nóng)民仍有較高生產(chǎn)積極性。隨后，在初級農(nóng)業(yè)合作社基礎(chǔ)上組織起來高級農(nóng)業(yè)合作社，規(guī)模為幾百戶，土地?zé)o償歸集體所有，生產(chǎn)用牲畜和大型農(nóng)機(jī)具作價入社，集中勞動，共同經(jīng)營，統(tǒng)一分配，農(nóng)民生產(chǎn)積極性受到影響。
　　三是人民公社。受“左”的思想影響，多個高級農(nóng)業(yè)合作社合并為一個“政社合一”的人民公社，土地等生產(chǎn)資料的權(quán)屬完全集中于人民公社，共同勞動，統(tǒng)一經(jīng)營，統(tǒng)一分配，缺少有效的激勵與監(jiān)督，形成了吃大鍋飯的局面。
　　四是家庭承包制。十一屆三中全會后，農(nóng)村開始實(shí)行家庭承包制，土地為集體所有，農(nóng)民擁有經(jīng)營使用權(quán)，實(shí)行保證國家的、留足集體的，剩下都是自己的分配制度，極大調(diào)動了農(nóng)民的積極性，迅速恢復(fù)和發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，很快就解決了農(nóng)民的溫飽問題。
　　
　　二、中國農(nóng)地制度的現(xiàn)狀及問題
　　
　　中國農(nóng)地制度現(xiàn)狀是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，其具有三個特點(diǎn)。一是農(nóng)地集體所有。《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《民法通則》等幾部法律對農(nóng)業(yè)土地權(quán)屬雖有不同表述，但基本核心為農(nóng)地歸集體所有。二是農(nóng)地使用權(quán)分離。實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。三是農(nóng)地制度不斷改革完善。許多地方出現(xiàn)租賃、入股、轉(zhuǎn)包等土地流轉(zhuǎn)方式或產(chǎn)權(quán)制度，并開展了農(nóng)地稅費(fèi)改革等工作。
　　總體上，中國目前的農(nóng)地制度是可以肯定的。但不可否認(rèn)的是，目前的農(nóng)地制度在實(shí)際運(yùn)行中存在一些問題。
　　一是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)要通過國家的行政手段，而集體自己無權(quán)直接交易。這就出現(xiàn)國家征地時，以壟斷低價買入，以市場高價轉(zhuǎn)讓出售的現(xiàn)象。土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的高額收益被政府獲得，作為土地所有者的集體卻只得到一小部分。再加上，現(xiàn)行的農(nóng)地所有權(quán)是人人有份，共同占有，但實(shí)際上每個農(nóng)民的土地所有權(quán)份額到底是多少，沒有量化。實(shí)際上農(nóng)地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益分配到農(nóng)民手里的更是少之又少，一些地方的農(nóng)民甚至分毫未得，成為影響農(nóng)村穩(wěn)定、激化社會矛盾的導(dǎo)火索。
　　二是農(nóng)地承包關(guān)系穩(wěn)定性不強(qiáng)。黨中央、國務(wù)院一直強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定農(nóng)地家庭承包制，但由于土地歸集體所有，土地發(fā)包者是村委會，農(nóng)村基層干部在利益驅(qū)動下，經(jīng)常以結(jié)構(gòu)調(diào)整、規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等名義，硬性調(diào)整，強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地經(jīng)營使用權(quán)，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的合法權(quán)益，極大地影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。
　　三是土地規(guī)模經(jīng)營難以實(shí)現(xiàn)。由于人多地少，家庭承包制的現(xiàn)實(shí)是農(nóng)民小片土地，單獨(dú)經(jīng)營，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。雖然各地農(nóng)村已出現(xiàn)荒地拍賣、土地使用權(quán)股份合作、反租倒包、轉(zhuǎn)包等改革方式，但實(shí)際上，只涉及到全國很少一部分的土地使用權(quán)，并未整體實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。
　　四是農(nóng)村稅費(fèi)制度不夠完善。取消農(nóng)業(yè)稅后，全國農(nóng)民歡欣鼓舞。但農(nóng)村稅費(fèi)改革并非就此結(jié)束，實(shí)際情況是，很多地方費(fèi)大于稅，有關(guān)部門也嚴(yán)查涉農(nóng)亂收費(fèi)，卻仍然是屢禁不止，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。而且，為充分體現(xiàn)土地的價值，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)，在取消農(nóng)業(yè)生產(chǎn)稅的同時，也需要完善相關(guān)的稅收制度。
　　
　　三、對策建議
　　
　　土地產(chǎn)權(quán)、承包關(guān)系和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)等問題的存在，引發(fā)一些負(fù)面效應(yīng)，阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，不利于政治、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)效率的發(fā)揮，有必要對中國農(nóng)地制度進(jìn)行改革和完善。
　　完善農(nóng)地制度要從農(nóng)民的立場出發(fā)、尊重農(nóng)民的意愿，以農(nóng)民的生存和發(fā)展為前提。從農(nóng)民的立場出發(fā)、尊重農(nóng)民的意愿，就是要在制度完善的同時，考慮制度的變革是否是農(nóng)民的需要，不同地方的農(nóng)民對制度變革有何不同需要等方面。以農(nóng)民的生存和發(fā)展權(quán)為前提，就是要防止再次出現(xiàn)農(nóng)民在農(nóng)地制度歷史變革中所遭受的種種不利后果，摒棄不顧農(nóng)民生存和發(fā)展的激進(jìn)變革。
　　一要建立高效靈活的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。高效靈活的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，可以發(fā)揮市場配置農(nóng)地的作用，使土地合理流轉(zhuǎn)，向種田能手集中，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，產(chǎn)生規(guī)模效益，提高農(nóng)地利用率和生產(chǎn)率；同時，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地保值增值，促使農(nóng)業(yè)勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)與城鎮(zhèn)化進(jìn)程。要建立農(nóng)地所有權(quán)市場，規(guī)范政府征地行為，合理確定農(nóng)地征用價格，加強(qiáng)監(jiān)管，防止征后閑置現(xiàn)象。要建立農(nóng)地使用權(quán)市場，保障公平、兼顧效率，鼓勵拍賣、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、反租倒包、互換、入股、典當(dāng)?shù)榷喾N土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，進(jìn)一步規(guī)范與完善土地流轉(zhuǎn)交易行為，確保農(nóng)地使用權(quán)市場健康運(yùn)行。
　　二要穩(wěn)定和完善農(nóng)地承包制度。家庭承包責(zé)任制是一項(xiàng)基本政策，必須堅(jiān)決維護(hù)并逐步完善。要認(rèn)真貫徹《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)村土地承包法》，把農(nóng)地家庭承包經(jīng)營納入法制軌道，明確農(nóng)民長期持有土地使用權(quán)的權(quán)利，切實(shí)落實(shí)法律規(guī)定和黨中央、國務(wù)院制定“30年不變”的政策，同時，加強(qiáng)、改善土地承包合同管理，搞好承包合同的簽訂、續(xù)訂、公正、糾紛調(diào)解等工作，嚴(yán)禁各類損害農(nóng)民合法權(quán)益的不履行合同約定的行為。
　　三要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)。完善和發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，能夠克服農(nóng)地家庭承包經(jīng)營的弱點(diǎn)，有效提升家庭承包經(jīng)營和工商業(yè)的聯(lián)結(jié)，改變小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的孤立性和自給自足狀態(tài)，解決農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)規(guī)模限制等問題，促進(jìn)高技術(shù)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，有利于發(fā)揮分工協(xié)作的優(yōu)勢，打破農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)部門本身的限制，實(shí)現(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)效益。
　　四要進(jìn)一步完善農(nóng)村稅費(fèi)制度。農(nóng)業(yè)稅改革已取得階段性勝利，但仍需建立完善包括土地產(chǎn)權(quán)稅、土地荒蕪稅、耕地占用稅等稅種在內(nèi)的土地稅體系，體現(xiàn)土地的價值屬性。另一方面，要切實(shí)做好費(fèi)改稅工作。農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)村亂收費(fèi)現(xiàn)象有所抬頭，沖抵了稅改帶給農(nóng)民的利益，必須從源頭下手，建立行之有效的制度，盡快實(shí)現(xiàn)費(fèi)改稅，徹底杜絕涉農(nóng)亂收費(fèi)。
　　五要完善農(nóng)村社保體系。要加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)技能和勞動就業(yè)培訓(xùn)，拓寬農(nóng)民就業(yè)增收渠道，積極推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，建立、推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度，把失地農(nóng)民納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)的社保體系，建立健全涉及農(nóng)民生存、健康、發(fā)展等全方位的農(nóng)村社會保障體系。
　　六要鼓勵農(nóng)民創(chuàng)新農(nóng)地制度。農(nóng)民對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求是創(chuàng)新農(nóng)地制度的內(nèi)在動因，鼓勵農(nóng)民創(chuàng)新農(nóng)地制度，可以完善和發(fā)展中國農(nóng)地制度，充分發(fā)揮農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)健康快速發(fā)展。由于土地問題的復(fù)雜性、中國農(nóng)村的差異性，走全國統(tǒng)一的道路來完善農(nóng)地制度是不現(xiàn)實(shí)的，是忽視了事物個性的存在。任何一種農(nóng)地模式都決定于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會、地理等方面的綜合情況，只要其具有生命力，就應(yīng)當(dāng)鼓勵和肯定農(nóng)民的創(chuàng)新。
　　（作者單位：國家發(fā)展改革委價檢司）