“三會”制度的實踐與思考

　　在推進經濟社會發展過程中，中共上海市盧灣區委堅持黨的領導和人民當家作主、依法治國的有機統一，積極探索和創新社區黨建和社區建設體制與機制。1999年下半年，在居民群眾自我創造的基礎上，區委倡導實施了決策聽證會、矛盾協調會、政務評議會制度，在發展社區民主自治的過程中服務居民群眾，在組織居民群眾的過
　　程中推進社區民主自治建設。現在大家普遍把這種制度概括為“三會”制度。
　　
　　一、“三會”制度的主要內容
　　
　　“三會”就是在社區黨組織領導下，在街道、區有關職能部門支持下，由居民委員會出面召集的決策聽證會、矛盾協調會和政務評議會，事前聽證、事中協調、事后評議，它們構成了一個相互關聯的整體。
　　（一）事前聽證，集思廣益，使決策更加民主化、科學化
　　決策聽證會是指社區在實施涉及居民群眾切身利益的重要事項，主要是政府職能部門、街道辦事處準備實施的各種與居民群眾相關的事項前，由居民委員會出面，召集社區各方面成員代表，充分發揚民主，廣泛聽取意見，集中民智，推進民主決策、科學決策，力求把實事辦實、好事辦好。如某小區準備統一更換新郵箱，居委會召開聽證會聽取居民意見，其中有一幢樓的居民反映，由于原來郵箱是嵌入式的，現在改為掛壁式，給居民出行帶來不便，特別是殘疾人出入受到影響。改裝工程根據居民的意見，改為分體式安裝，減少了對居民出入的影響，居民十分滿意。又如某街道針對老城區來滬人員較多，準備在一些弄口增加公共廁所。居委會受街道委托召開聽證會，來滬人員十分歡迎，但本地居民認為老城區不能再占用有限的公共空間，經過各方共同討論磋商，變建固定廁所為流動廁所，既為來滬人員提供方便，也促進了社區成員和睦相處。
　　（二）事中協調，充分協商，使各方利益尋找到平衡點
　　矛盾協調會是指社區根據各類成員包括居民與居民之間、居民與駐區單位之間、居民與政府部門之間的矛盾，由居民委員會出面，需要時還邀請政府有關部門、專業機構的相關人員，引導幫助矛盾雙方自主協商、對話解決有關利益糾紛，把矛盾特別是影響社區穩定的因素化解在基層。如某飲食店因安裝脫排風扇可能產生的噪音、油煙等問題與周圍居民發生矛盾，居委會召開店方、居民、相關職能部門一起參加的協調會。會上，居民了解到該飲食店是解決再就業的福利企業，提出希望飲食店在安裝過程中盡量減少對居民影響，如果店方盡了力，就是有些影響居民也能諒解。最后，在管理部門的建議下，店方對安裝方案進行了調整，得到了居民認可，飲食店與周圍居民關系也得到了改善。又如，某石庫門房子二樓三樓住著兩家來滬務工人員，二樓做羊肉串生意，每天在家在煤氣灶上用木炭引火，煤氣和炭煙直竄三樓，嗆得三樓一家不敢開門，妨礙了正常生活。居委會幾次上門做工作了解情況后，專門召開了居委會調解主任、來滬人員協管員、社區民警和當事雙方、房東等參加的協調會。會上，兩家人公說公有理，婆說婆有理，爭得面紅耳赤。在讓兩家房客充分表達各自意見之后，調解主任及時阻止了兩家的爭論，并從維護社區安全和諧的角度，提出了自己的看法：對二樓人家指出將木炭放在煤氣灶上引火，不但影響樓里其他的鄰居，而且還有安全隱患。對三樓人家指出：二樓房客是做烤羊肉生意的，作為鄰里要互相理解，況且兩家都是到上海來謀生的，都不容易，更應該團結和睦才是。調解主任又特別請兩位房東給兩家房客介紹了兩家人幾十年來和睦相處親如一家的好傳統，希望他們要和睦相處，不要為了一些小事斤斤計較，遵守社區的鄉規民約，將兩家和睦相處的好傳統保持下去。在大家的勸說和疏導下，兩家房客表示接受大家的意見，今后和睦相處，二樓房客表示為了社區安全、不影響他人正常生活，不再在煤氣灶上燒木炭。協調會后，居委會和社區民警還多次上門關心兩家人的生活和工作。
　　（三）事后評議，大家監督，把工作成效的評判權交給群眾
　　政務評議會是指居民委員會定期召集各方面代表，對街道辦事處、政府行政執法管理部門在社區的基層單位“七所八所”、物業管理公司、居民區社工等履行職責、兌現承諾的情況等，組織開展工作評議，評議結果作為考核相關領導班子和工作人員的依據之一。目前，盧灣區各居委會普遍建立健全了年終評議會制度，通過召開評議會，把評議結果作為對社工考核和獎懲的重要依據。某小區有一位社工因工作不主動，不遵守勞動紀律，評議結果不合格，被扣除了三個月的獎金。黨支部、社工協會及時對她進行了批評幫助，使這位同志的工作作風和工作態度有了很大的轉變，勞動紀律和工作責任心有了明顯的進步，還充分發揮自己懂電腦的長處，幫助居委各條塊打印整理資料，居民滿意度得到了提高。各街道還運用評議會的形式，拓展了對街道機關干部、“七所八所”的評議，并將評議結果作為年終評比、晉升、獎勵的重要依據，進一步推進了機關干部隊伍建設。
　　據粗略統計，7年來盧灣區共召開了1700多次的聽證會，每一次聽證都匯集了居民群眾的智慧，在決策過程中由于更多地聽取來自不同群體的聲音，使決策更民主化、科學化；共召開了近6000次矛盾協調會，每一次協調通過利益各方的共同參與，通過理性對話、形成共識，實現居民群眾自我管理、自我教育；共召開了2100多次政務評議會，每一次的政務評議都寫滿了居民群眾滿意不滿意、高興不高興、答應不答應的答案。如今的“三會”制度已經成為廣大居民群眾所認同的“參與社區事務、表達利益訴求、體現平等對話、行使民主權利、實現當家作主”的自我教育、自我管理、自我監督的切實可行的好形式，是社區黨組織領導下的居民群眾社區自治的最行之有效的方法和途徑。
　　
　　二、“三會”制度實踐取得的主要成效
　　
　　（一）“三會”制度的實踐，進一步轉變黨在社區的領導方式和執政方式，也使新時期黨的群眾工作煥發新的活力
　　隨著“四個深刻”變化，黨組織不可能像計劃體制下包攬一切行政、社會事務，必須改進黨在社區的領導和活動方式，“三會”制度就是社區黨組織堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的具體抓手。“三會”制度的實踐，逐漸改變了過去黨組織包攬一切行政和社會事務的狀況，對基層民主建設的領導尋找到了有效途徑和載體，黨組織通過對社區自治組織的政治和組織領導，發揮社區各類黨員的主體作用，積極引導自治組織和廣大居民群眾的民主參與，實現自我教育、自我管理和自我監督，黨組織更多的是在決策上發揮定向把關作用和政治思想上的導向作用，黨在新形勢下領導社會和管理社會的能力得到了錘煉和提高。同時，實行“三會”制度，通過決策聽證，了解民意，集中民智，謀好為民之策；通過矛盾協調，引導居民自我教育、自我管理，盡好安民之責；通過政務評議，傾聽群眾意見，改進工作作風，樹好親民形象，進一步實踐了黨的群眾路線，最大限度地實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，新形勢下的黨的社區群眾工作也找到了新的著力點，煥發出新的生命力。
　　（二）“三會”制度的實踐，進一步擴大居民群眾有序的政治參與，夯實了社會主義民主政治基礎
　　由于我國長期以行政為主導的社會管理模式，自治組織選舉產生后如何開展自治，使廣大居民群眾如何積極、主動參與到民主自治中來，一直處于探索之中。“三會”制度的實踐，進一步豐富了基層民主形式，它更廣泛、更經常、更直接地讓居民群眾參與，使自治組織找到了實現自我教育、自我管理和自我監督的有效途徑和載體。從實踐來看，“三會”之所以成功，之所以受到居民的歡迎，關鍵就在于無論哪一種會議形式、哪一個實施階段、哪一個重要環節，都有居民主動、廣泛的參與，這種參與的過程就是廣大居民群眾依法行使民主權利的過程，就是實現當家作主的過程，也是居民群眾在民主的具體實踐中不斷提升自我教育、自我管理和自我監督的能力，提高民主素質的過程。如今，“有事情用三會”已成為社區街道、居民群眾和政府部門的共識，由此很多利益矛盾在基層就得到了緩解和化解。“三會”制度作為基層民主實踐的一種創造，以居民直接參與對話、協商的形式，進一步擴大了居民群眾有序的政治參與，夯實了社會主義民主政治的基礎。
　　
　　（三）加強對權力的制約和監督，使干部隊伍的作風建設有了具體抓手
　　改革開放以來，特別是近10年來，伴隨著經濟社會的發展和居民生活水平的提高，一方面居民群眾在贊揚黨和政府的同時，對物質精神生活的需求日益增長，另一方面部分干部在受到鼓舞感到自豪之余時而流露出自滿松懈情緒，不斷破解難題、攻克難關的精神狀態受到挑戰。“三會”制度的實踐，使廣大干部在傾聽群眾呼聲和為民辦實事的過程中，自身的思想作風、學風、工作作風得到錘煉，正視差距、不甘平庸、再創佳績的緊迫感日益增強，盧灣區的經濟和社會事業也得到了進一步地發展。近幾年來，盧灣區第三產生業特別是現代服務業比重不斷上升，今年上半年，現代服務業稅收收入已占全區稅收收入的61.3%，財政收入和區級稅收收入增幅位居中心城區前列。城區網格化管理水平不斷提升，達到“三高一低”目標。社會事業發展不斷推進，在全市率先制定83項教育現代化指標。幫困救助等關注民生工作不斷加強，上半年開展低保救助7.6萬人次，發放金額1367.8萬元。同時，對政府行政權力運用的監督機制進一步健全，把干部的言行直接置于“三會”制度的運作過程，本身就是一種最好的監督。特別是政務評議把有關部門及其干部參與社區工作的情況交由居民群眾評議，這樣就把政務運行公開置于群眾的監督之下，從制度上保證了黨內監督與群眾監督的有機結合，保證辦事的依法、公正、公開，進一步加強自身作風建設。
　　
　　三、“三會”制度實踐的思考
　　
　　中國共產黨上海市第九次代表大會報告把聽證會、協調會等作為推進上海社會主義民主制度化、規范化和程序化，保證人民依法行使民主權利的重要措施，為“三會”制度建設進一步深化和拓展指明了方向。三個會能否開好，能否吸引廣大居民廣泛參與，能否得到居民群眾的歡迎，這是“三會”制度有效性的關鍵，“三會”制度的實施是一個系統工程，需要理性思考的智慧，更需要具體操作的韜略。
　　（一）充分發揮社區黨組織和黨員在基層民主建設中的引領帶頭作用，不斷增強黨的創造力、凝聚力和戰斗力
　　社區基層民主建設是社會主義基層民主政治建設的重要組成部分。既要在推進基層民主中堅持黨的領導，又要根據社區發展的新的形勢和要求不斷改進黨在社區的領導方式和執政方式，充分發揮社區黨組織和黨員的引領、帶頭作用，不斷增強黨的創造力、凝聚力和戰斗力。這幾年，盧灣區委在完善社區黨建工作新體制的同時，不斷加強和改進居民區黨組織建設，一方面構建居民區黨總支、樓群（小區）黨支部、樓組（幢）黨小組、黨員責任崗四級組織網絡建設，在有條件的自治組織和群眾團隊中建立黨的組織和工作機構，以服務群眾為重點，形成了信息反饋、服務測評、利益協調、資源整合等一系列黨建工作機制；另一方面積極發揮社區各類黨員的主體作用，讓廣大黨員積極參與到社區各類組織中去，無論是居民委員會、業主委員會等自治組織，還是群眾文體團隊，通過黨員先鋒模范作用的發揮，帶領居民群眾參與到社區民主自治建設中，使黨組織凝聚人心、推動發展、促進和諧的作用進一步體現，黨的創造力、凝聚力、戰斗力不斷增強。
　　（二）加強社區組織自身建設，不斷提高廣大居民群眾民主自治能力
　　一套民主制度的形成不可能僅有了一套制度的設計就大功告成了，制度必須與傳統的傳承和新的民主習慣培養相結合，缺一不可，培育社會良好的自我管理能力，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理新格局，充分發揮社區在社會管理中的基礎性作用，必須不斷加強社區組織自身建設，提高居民群眾的民主自治能力，促進更廣泛的社會協同和公眾參與。在社區自治層面，組織的建設目前存在著一種準行政化的傾向，居民委員會等自治組織工作的重心還是圍繞政府公共服務任務的完成，社區組織特別是自治組織自身作為政府和市場之外的第三方的作用難以發揮，這就使居民委員會這樣的自治組織在運用“三會”制度過程中造成很大的局限，盧灣區在加強社區自治組織即自身作為方面，探索了居民委員會與社工制度相分離路徑，努力使政府公共服務的內容與居民自治內容相分離，并從制度上予以保證：居委會民主議事和社區工作者具體執行分開，以確保社區居委會的職責分工明確、運作程序流暢和服務管理有序。同時，區委、區政府又積極從自治經費、實事項目確立等多方面為社區自治提供支撐和保障，使社區自治真正圍繞居民群眾的需求。
　　（三）把轉變政府職能與促進政府依法行政結合起來，不斷加強為居民群眾服務的力度和廣度
　　“三會”制度能否實施，其中一個重要方面就是政府的依法行政。盧灣區把政府依法行政與政府職能的強化、轉化和弱化有機結合，著力抓好“三分清三整合”：即政府條塊職能要分清、“三性”（地區性、公益性、群眾性）工作要整合；政府行政事務與居委會社會事務要分清、服務群眾工作要整合；不同群體的服務需求要分清、全體居民的共同需求要整合。圍繞“三個中心”（行政事務受理中心、社區文化活動中心、社區衛生服務中心）的建設，不斷完善和規范社區服務網絡，以社區居民需求為導向，建立覆蓋全體社區成員、內容完善、服務便捷的社區服務體系，使政府公共服務、社會組織市場化服務、社區公益服務共同發展、共同完善。不斷擴大覆蓋面，在做好為困難人員、老年人、殘疾人、來滬人員等服務的基礎上，想方設法使公共服務覆蓋更多的人群，如企業白領、外籍（境外）人士等；在服務內容上，還要盡力滿足居民對科技、教育、文化、衛生、體育等各方面的需要，使社區服務的內容更加豐富多樣、更具時代性。同時，更加注重服務的個性化和針對性，注重服務的質量和群眾的滿意度。
　　（四）進一步加強“三會”制度的規范化、程序化建設，保證居民群眾更好地自我教育、自我管理、自我監督
　　“三會”制度建設是一個在實踐中不斷發展和完善的過程。盧灣區針對“三會”制度在實踐過程中存在的擴大知情權、參與面、保證會議決定的有效執行等問題，通過規范化、程序化建設，更好地保證居民群眾進行自我教育、自我管理、自我監督。目前，在“三會”制度的實施過程中，開始推行了公示制、責任制和承諾制等三項保障制度：
　　一是聽證會推行公示制。包括聽證內容會前告知和聽證結果會后公示。對聽證會的舉行時間、地點、邀請對象、聽證內容以及聽證會上達成的共識均須在社區醒目位置予以告知和公示，讓居民廣泛知曉。并在聽證會上邀請法律工作者參加共同聽證，從程序和內容上體現民主與法制的結合。聽證會后形成的書面建議材料，經居委會確認后以公示的形式予以張貼。公示的格式要統一，書寫要規范，加蓋居委會和相關政府部門、社會組織或企事業單位公章后在社區公共閱讀欄張貼，為期3～7天。其間如有異議，由居委會和相關部門或單位商議。居民有權利對公示內容的執行情況進行監督、反映。
　　二是協調會推行責任制。對于社區成員間的公益性、社會性事務和一般矛盾、利益沖突，通過協調會協商解決。對協調結果要落實具體責任人予以貫徹執行。協調會由利益當事人（或單位）參加，并根據協調的內容，確定由居委會成員、社區民警、治安調解社工、司法助理員、法律工作者或者政府有關部門的相關人員參加，確保協調過程的公正合法。整個過程記錄在案，存居委會備查。在此基礎上，協調如達成一致，要形成規范的調解意向文本，明確權利和義務，落實責任人。由利益當事人、責任人在文本上簽字蓋章，參加協調會的相關人員也應同時簽字蓋章作為見證。對未能按協議內容落實的一方責任人，應承擔相應的違約責任。
　　三是評議會推行承諾制。被評對象包括街道辦事處、公安派出所、工商所、稅務征收組、市容管理所、房管辦事處、社區衛生服務中心等單位部門及其派駐在社區的工作人員和居委會聘用的社區社會工作者等。被評單位、部門和個人針對評議中提出的問題向居民作出整改承諾。居委會應對被評對象執行整改承諾的表現和情況向社區居民和主管部門予以及時地、客觀地反映。被評個人收到評議意見后應在10個工作日內向居委會反饋，對存在問題作出書面整改計劃，有具體的落實目標和措施，并由本單位、部門負責人簽署意見后提交社區居委會備案。本單位、部門應將評議小組的評議意見和整改表現作為該個人年度考評的依據之一，并和其獎金分配直接掛鉤。被評單位、部門收到評議意見后應在15個工作日內向居委會反饋，對存在的問題責成相關部門或科室進行調研，落實相應的改進措施，并形成書面材料經本單位主要負責人簽署意見后提交社區居委會備案，并委派專人定期聽取社區居委會的意見，切實做好本單位、部門的改進工作。
　　加強社會主義民主政治建設，發展社區民主自治的基本路徑是在堅持黨的領導的前提下，不斷探索人民當家作主的具體載體和形式，特別是把自治回歸到其真正的涵義中去，一切以廣大人民群眾的需求為出發點，形成自下而上的基層民主實踐路徑，讓廣大居民群眾在自治實踐中接受民主的教育與熏陶。
　　
　　作者單位：中共上海市盧灣區委組織部
　　■ 責任編輯：袁志平