英美國家公務員績效考核對我國的啟示

　　[摘 要]績效考核可以為公務員的晉級、獎懲、培訓和任用提供科學依據，是公務員管理中的重要環節。我國現行公務員績效考核體系尚有許多方面需要改進，英美國家相對成熟的公務員考核制度可以給我們以啟示和借鑒。
　　[關鍵詞] 公務員 績效考核
　　
　　政府公務員績效考核作為一項有效的管理措施，在公共行政中受到了廣泛關注。20世紀70年代后，英國首先進行了現代政府行政改革，建立了比較完整的公務員績效考核制度。美國于1993年頒布了《政府績效與成果法案》，以立法的形式明確了政府（包括公務員）績效考核的概念與制度。我國隨著政府目標責任制的推行，也開始進行公務員績效考核并取得了一定的進展，但是不可否認，我國公務員績效考核尚存在許多問題。對英美國家比較成熟的公務員考核制度進行分析，可以給我們以啟迪。
　　
　　一、公務員績效考核的涵義
　　
　　公務員績效考核是國家行政機關依照管理權限，根據《公務員》法和其他有關規定，對所屬公務員的思想品德、工作成績、工作能力、工作態度、廉潔狀況等進行考察和評價，并以此作為公務員獎懲、培訓、辭退、輪崗、使用以及調整職務、級別和工資的依據。
　　績效考核是績效管理的一個核心環節。在知識和信息全面發展的時代，在公共部門及其人員發展中，公務人員績效管理成為組織戰略管理的重要組成部分。在戰略管理的框架之下，對公務人員的績效考核，不僅為個人提供了其工作情況的反饋，而且也使得組織的目標更加清晰；同時，這種考核對公務人員的能力和努力也做出了更準確的評價，因而也產生了更加有效的引導。
　　
　　二、英美公務員績效考核的可借鑒之處
　　
　　對公務員的考核，各國都十分重視，雖然社會性質、價值觀念、文化背景不同，不同國家的公務員的考核內容各有其不同的側重，但是，縱觀英美國家公務員考核制度，也有很多相通的方面可供我們借鑒：
　　1、全面合理的考核標準
　　英國公務員績效考核標準，因公務員所在的部門各異，所從事的職業各不相同，而對每個公務員績效考核的內容不同，對擔任領導職位的公務員、對政務類的公務員、對事務類的公務員以及對專業技術類的公務員，在確定評估內容時會有不同的側重，但凡是能夠量化的都要評估數量和質量。一般績效考核的內容，主要是指對公務員共性的素質要求。英國在公務員隊伍建設中重用通才，這就決定了績效考核的內容比較廣泛，主要有十個方面的素質要求：（1）觀察和分析問題的能力；（2）溝通與交流的能力；（3）崇尚客戶的意識能力；（4）宏觀決力；（5）處理人際關系的能力；（6）領導和管理的能力；（7）組織意識的能力；（8）高效率工作的能力；（9）計劃與組織能力；（10）全局意識能力。這十個方面的考核內容都比較抽象，所以在這十個大的能力框架下又各有相應的行為描述，以便用現代化的科學手段加以量化，力求使公務員績效考核的標準更科學、更合理、更規范，簡單明確，既便于掌握，又便于執行。
　　美國也是典型的采用工作標準考績制的國家，通過職位分析，規定每個職位必須完成的工作數量、質量、時限、方法等，然后針對不同的職位制定相應的考核標準。例如，針對工作程序與方法較為固定，工作成果數量易于計算，工作時間易于估計的職位，一般從工作數量訂立工作標準；對于完成工作有時限要求的職位，則采用工作時限標準；還對公務員的工作態度制定了相應的標準，規定處理工作時，在姿態、儀態、精神、言辭等方面應達到的要求。
　　2、詳細多層的考核等級
　　英國在實施公務員績效評估過程中，為了比較準確和客觀地反映每個公務員在一年中工作狀況的優劣程度，無論是中央政府公務員還是地方政府工作人員的績效考核，都規定評估的不同檔次。從全國的情況來看，大體分為三至七個不同檔次，多數部門分為五個檔次。在英國有代表性的是以下三種類型：
　　第一、內閣辦公室式的分檔法。英國內閣辦公室制定的公務員績效考核標準，在全國有一定的普遍性和代表性。內閣辦公室把考核標準分為五個級別檔次，即：一級最出色；二級比較出色；三級能夠達到圓滿程度；四級需要改進；五級業績不佳，不能接受。在公務員績效考核過程中，公務員的直接上級按照考核的內容，根據被評估人一年的業績表現，用打分的辦法，在五個考核標準中，確定其中的一個級別檔次。
　　第二、公務員學院式的分檔法。英國公務員學院的管理與中央政府部門的管理有所不同，管理者對工作人員的績效考核標準也略有區別，他們把考核標準分為四個級別檔次，即：一級為杰出，能出色完成工作目標，高于要求標準；二級為高效，某些工作超出目標要求的標準；三級為有效，能在本崗位達到所有的目標要求；四級為不佳，有許多方面達不到目標要求，需要別人協助。
　　第三、貿工部式的分檔法。英國貿工部對工作人員的績效考核標準，比其他部門分得更細一些，他們把考核標準分為七個級別檔次，即：一檔為1級，工作杰出；二檔為2級加，工作比較杰出；三檔為2級，超出工作標準；四檔為3級加，剛剛達標，沒有失誤；五檔為3級，剛剛達標，偶有失誤；六檔為4級，達不到標準；七檔為5級，工作不能被接受。貿工部雖然把考核標準定為七個檔次，但仍是由前述的五級標準演變而來的。
　　3、嚴格規范的考核程序
　　英國公務員的考績，首先由人事部門擬訂考察報告表，包括一般項目、現有職務、被考核人能力分析評估、訓練需求、調整工作的看法、晉升可能性、發展潛能、綜合考評、復評人考評報告等內容，然后將考察報告表下發至公務員的直接主管，由直接主管負責對下屬公務員進行初評，初評結束后，再由上一級主管復評，在復評前，上級主管通常要與被考績人面談，雙方就工作本身、工作改進及如何履行職責等方面的問題交換意見，取得共識，最后，上級主管才在考察報告表上注明對考核結果的復評意見。無論被評估者所在部門采取哪種考核標準，管理者做出的評估結論，都要先同被考核者本人見面，然后再報管理者的上級。要充分體現考核是一個全公開的過程，也是一個相互溝通的過程。
　　美國對公務員的考績，也要經過被考核人的直接上級初評，本單位的負責人復評兩個流程，以保證考核結果的公正性。
　　4、靈活多樣的考核方法
　　英國除了一年一度通過填寫考察報告表的方式對公務員進行考核外，還有一種叫做職業發展面談的考核方式。面談通常由人事部門主持，每3到5年舉行一次，目的是通過了解公務員的抱負、喜好、資質等方面情況，進一步發現和挖掘公務員的潛能，保證人盡其才。
　　在美國，主管要為其下屬的公務員建立考核手冊，記錄下屬的平時表現，是否有缺勤、遲到，是否遵守日常辦公規則等，而且每三個月作一次考核檢查，并評出等次。
　　5、激勵強化的考核結果
　　英國公務員績效考核制度，中央政府部門與地方政府在掛鉤內容、掛鉤形式和掛鉤幅度等方面并不完全相同。中央政府部門普遍與加薪掛鉤，并不直接與晉職掛鉤，只是可以作為職位升遷的依據，在職位有空缺時，優先加以考慮。地方政府則直接與晉升加薪掛鉤。
　　中央政府：以內閣辦公室為例，內閣辦公室規定，在公務員績效評估中，當年被評為一級的，在第二年加薪1000英鎊，二級的加薪500英鎊，三級的加薪100英鎊，四、五級的不能加薪。貿工部規定，在公務員績效評估中，當年被評為一檔的，第二年加薪6%，二檔的加薪4%，三至五檔的加薪2%，六至七檔的不但不加薪，有的還要被辭退或解雇。
　　
　　地方政府：以桑德蘭市（Sunderland）為例，政府工作人員在績效評估中，被評為A檔的，要在當年內提升，工資增長6%；被評為B檔的，要在第二年內提升，工資增長4%；被評為C、D兩檔的，職位不升，工資增長2%；被評為E檔的，職位不升，工薪不增。
　　在英國，公務員績效評估后，還將根據被評定的檔次，有目的地選送公務員參加學院培訓，使其在限定時間內掌握一定的知識和技能，為更好地完成本職工作和將來的升遷打下基礎。這樣，公務員的績效考核同被評估者個人的發展前途和物質利益結合起來了，降低了考核的敏感性，有利于激勵被考核者。
　　美國一貫強調擇優晉升的原則，考核為特別優異者，提升工資一級，考核為不滿意者，要按其程度分別予以減薪、降級免職等處分。
　　
　　三、對我國公務員考核的啟示
　　
　　應該說，我國公務員引入績效考核機制，已取得了有目共睹的成效并產生了一定的影響，但有些問題還需要作進一步思考：
　　1、制定科學、有效、詳細的公務員考核標準
　　在公務員考核中，考核標準是考核工作的評價依據，公務員績效考核指標的設計是否科學合理，直接關系到考核的準確性和有效性。一般來說，合適的考核指標應該是基于工作分析之上的，不同部門的不同類別、不同層次的公務員應制定不同的考核指標體系。
　　我國《公務員法》第三十三條規定：“對公務員的考核，按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績?！彪m然比《國家公務員暫行條例》有所進步，增加了一個方面即“廉”，相比英美國家來說，也還只是原則性的規定，標準過于籠統，只有大的方面，沒有細化，沒有把這五方面量化。沒有具體化、數量化的考核標準，不僅會使考核要注重實績這一原則無法落實，而且在考核實踐中也很難把握。
　　要建立標準化的績效考核指標體系。首先，要在工作分析的基礎上設立指標。對每個機構的職位先進行工作分析，明確每個職位的具體職責，然后再結合該部門的戰略目標和所屬的系統設置指標。其次，要增強現行考核標準的針對性，考核內容要和崗位職責一致。不同級別的公務員要求不盡相同，如果根據職務性質和業務要求，將對公務員的考核與不同崗位責任制與目標責任制相結合，依層次的不同而有所側重，就能夠使考核標準具有較強的針對性，增強考核的可操作性。然后，要建立定量分析和定性分析相結合的績效評估體系。不能局限于德、能、勤、績、廉大致方面的考核，而應制定考核測評表，細化為許多小的方面，成為可量化的指標?？冃е笜说脑O立應實事求是，能予以量化的，均用數量化表示，不能的則采用描述表示。最后，考核指標的制定應由考核專家和考核對象共同參與?？己藢＜覒浞致犎”豢己藢ο蟮囊庖?，在正式確定考核標準之前，應盡量爭取他們的同意。只有這樣，制定出的考核指標才有針對性和可操作性，也更易為考核對象所認同，自覺接受考評。
　　2、健全考核流程，重視考核結果的反饋環節
　　公務員績效評估是一種專業性較強的管理活動，只有設計出科學合理的評估程序才能保證評估結果的公正性和可信度。公務員法第五章關于公務員考核的程序規定“個人按照職位職責和有關要求進行總結，主管領導在聽取群眾意見后，提出考核等次建議，由本機關負責人或者授權的考核委員會確定考核等次?！闭f明我國現行公務員評估方式一般是采用自上而下的評估模式，這一過程并沒有進行評估人與被評估人之間的有效溝通，被評估人僅僅作為一個被動的客體接受評估主體的單向評價。相對于英美國家的考核程序中的有效溝通，這種單向的評估模式不但容易造成對評估結果的誤解和分歧，而且也容易導致評估的不公正和腐敗的滋生。所以，這樣的評估程序很難做到科學化、合理化、規范化，存在很大的隨意性，甚至流于形式。
　　應該制定嚴格的考核程序，尤其應該強調面談。在被考核者的上級部門負責人最終決定考核等次之前，應該由考核者與被考核者進行考核后面談，將考核的初步結果反饋給公務員，指出工作中存在的問題，討論改進的方法，同時應該允許被考核者對考核結果提出異議，并可向考核者的上級提出復議和申訴。通過反饋面談，可以指出問題，總結經驗，改進公務員的工作，進而提高行政組織的績效。
　　3、采用靈活的績效考核方法
　　360度考核法。國家機關是一個面向全社會的服務型、管理型機構，公務員的工作既要對上級機關負責，也要對服務與管理對象負責，因此為了能較準確地反映被考核者的實際情況，并盡可能減少人為因素所造成的偏差，對公務員績效的評價，可以采用目前在一些跨國企業中流行的360度考核方法全方位的評價公務員工作，評價者除了其直接上級外，還應該包括同級、下級和機關外部的行政行為服務對象等，只是在實際運用中，對不同考核者賦予不同的權重。
　　事實記錄法。對公務員工作行為態度考核的事實依據表格，在公務員的某些行為發生后，仔細填寫事先設計好的表格，詳細記錄此次行為發生的時間、采取的管理行為、管理者采取行為的時間、所實施的措施效果如何等等詳盡的情況，作為公務員季度或年終考核的依據，同時也是作為管理者是否履行了管理職責進行考核的依據。
　　采用現代考核手段。考核任務的繁重、復雜使得廣泛應用計算機、網絡、心理學等手段進行公務員績效考核變得越來越必要，而國內電子政務建設的日益完善，也為公平、公正、公開的實施公務員績效考核提供了便利。例如利用因特網進行的民意測驗、公眾反饋就是一種有益的嘗試。政府部門可以利用網上調查的方式及時收集民眾對本部門公務員的總體績效的反饋信息，這些信息通常都可以作為公務員績效考核的重要參考加以利用。
　　4、充分利用考核結果
　　公務員績效考核制度之所以能夠長期持久地堅持下來，很重要的一個原因，在于它不僅僅是一種精神激勵，而且同被考核者個人的發展前途和物質利益掛鉤。這就使管理者與被考核者雙方，都增強了貫徹執行績效考核制度的自覺性和主動性。
　　我國《公務員法》第三十七條，雖然明確指出了公務員的考核作為職務、級別、工資以及公務員獎勵、培訓、辭退的依據，但獎勵程度輕，獎勵的面過于小，起不到對公務員的激勵作用，對于考核結果的使用同樣存有不當之處。一方面對優秀公務員的獎勵太輕，《公務員法》規定“公務員在定期考核中被確定為優秀、稱職的，按照國家規定享受年終獎金”，也就意味著定期考核中被確定為優秀和被確定為稱職的公務員并無多少區別。相反，對那些因嚴重違反公務員紀律而受到記過、記大過、降級、撤職處分的人員，在受處分期限內，只是不確定考核等次，即在一定時期內(最多不超過兩年)影響晉級增資而已，因此顯失公平。而英美國家充分利用考核結果并將其與公務員的晉升加薪緊密相連，甚至影響公務人員的職業生涯發展規劃。
　　科學運用考核結果，可以充分發揮年度考核的激勵鞭策作用。考核的目的是獎優罰劣，其落腳點在于使考核結果同公務員的升降、獎懲、去留等切身利益直接掛鉤。否則，考核就會形同虛設，流于形式。一是要將公務員的獎勵力度加大，獎勵范圍應適當擴大，加大對公務員的懲罰力度。二是切實實行考核結果與公務員的職位升降、工資、獎勵、培訓、辭退相結合。在對國家公務員平時考核的基礎上，在考核中按德、能、勤、績、廉的標準衡量，根據民主測評排名及實際工作表現，對公務員進行考核評出等級。只有這樣，才能真正調動公務員的積極性，徹底改變公務員定期考核中的“和稀泥”現象。
　　5、重視行政部門的績效文化建設
　　有別于英美國家的法治傳統和已經形成的績效觀，我國歷來是個“人治”色彩比較濃厚的國家。在“人治”濃厚的環境下，人情關系、主觀臆斷往往取代科學、客觀的評估標準而成為左右評估的主要因素，而工作績效、科學考核、公眾評價、法治管理等現代績效評估理念難以深入人心。另一方面，目前我國不少政府部門不是把評估作為提高管理水平的正面措施，而是作為績效預防的手段，當某一方面問題成堆，社會反映強烈時，才采取諸如大檢查、專項調查、大評比等方式謀求改進，因而總陷于被動。這樣一來，我國的公務員績效評估工作一直徘徊在比較低的水平，難以有所突破。
　　要達到績效考核的目的，需要公務員思想上的認同、行動上的支持和能力上的支撐，因此應該在行政部門中建設以人為本的績效文化，形成政府績效管理的“軟環境”。作為公務員制度改革成果之一的公務員績效考核，其在公務員隊伍和社會公眾中所得到的認同和理解還是遠遠不夠的，這在一定程度上也是公務員績效考核往往被置于形式主義尷尬境地的原因。通過績效文化的建設，增加公務員隊伍對績效考核的認同感，在行政部門內形成追求優異績效的核心價值觀，可化解績效考核過程中的矛盾，實現績效管理目標。在一個相對成熟穩定的組織中，進行績效文化建設最保險的策略就是循序漸進。就公共部門的績效考核來說，在最初階段，組織可以把績效指標定得稍低一些，或是把刺激手段緩和化，力求把由此給成員帶來的壓力控制在他們比較能夠接受的程度，避免組織成員因瞬間感到的利益驟減而對自己產生懷疑或對組織其他成員產生不滿。
　　
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　　參考文獻：
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