從新舊政策比較談我國個人所得稅改革

　　[摘 要] 2006年1月1日起至今，修改后的個人所得稅法已實施一年的時間。對政策效果而言，一年是一個十分短暫的時期，不能作為評價一項政策的有效階段。這次改革，是建立在以往所得稅法的基礎上所作的局部改良，因此，以新舊政策的比較去探討新政策出臺的時代適應性及未來改革的發展方向是研究新政策的一種思路。
　　[關鍵詞] 個人所得稅 扣除標準 征收管理
　　
　　一、改革背景及研究思路
　　
　　1980年全國人民代表大會通過《中華人民共和國個人所得稅法》，個人所得稅設置的初衷出于防止個人收入的差距過大。隨著改革開放的深入，90年代中期進行了稅制的重大改革，扣除標準也由1980年制定的400元上調到800元。任何一個稅種的出臺都有兩個作用：一是調控，二是為國家聚集一定的財富。個人所得稅的調控功能主要是平均收入之間的差距。當時800元是一個相對較高的收入，現在800元在上海、深圳等高消費地區，只是維持基本的生活水平。個人所得稅已不再是“劫富濟貧”的政策工具，開始成為國家稅收的一個主要稅種，因此，要求改革個人所得稅稅法的呼聲在全國范圍內此起彼伏。2005年10月27日，在各方壓力下，新的《中華人民共和國個人所得稅法》出臺，并于2006年1月1日起實施。
　　我們很難在新政策實施的一年里看到改革后的顯著效果，但是可以從對比的角度討論新政策的意義及仍須改進的問題。本文的研究思路如下：先拋出舊政策存在的不足，通過新舊政策的對比談新政策對已有問題的改進及對現實的影響意義，最后對未來個人所得稅改革的趨勢、方向提出建議。
　　
　　二、舊政策存在的問題
　　
　　1、只看收入，不看負擔
　　舊的個人所得稅的問題首先在于征收只看收入，不看負擔。稅務部門在征收個人所得稅時，根本不會關心你這個月有哪些開銷。只要你取得了收入，就必須納稅。正是這種冰冷的原則，使個人所得稅飽受質疑。
　　2、高收入人群每年稅收收入流失嚴重
　　個人所得稅的另一大問題是其調節貧富差距的功能失效，工薪階層反而成為了納稅主力。1980年，我國個人所得稅開征之際，城鎮職工平均每月工資收入僅為63.5元，遠遠達不到400元的納稅門檻。那時，個人所得稅主要用來調節富人的過高收入。但是今天這個稅種已經開始把普通工薪階層口袋里的收入源源不斷地聚積到政府手里。有數據顯示，我國個人所得稅中，工薪階層繳納額占去了半壁江山。目前在我國，作為衡量社會貧富分化的基尼系數已超過了0.4，已經達到貧富分化的警戒線。而西方發達國家這個系數一般在0.3與0.4之間，這說明我國的個人所得稅未能很好地發揮調節貧富差距的功能。高收入者納稅不高成為個人所得稅遭到置疑的另一個重要因素。
　　3、我國現行個人所得稅制采用分類稅制模式，對不同來源所得，用不同征收標準和方法
　　這種稅制模式既不能全面地體現納稅人的真實納稅能力及稅收的公平原則，也與個人所得稅的主要目標產生沖突，對收入分配的調節力度非常有限，同時分類課稅模式也不能有效發揮個人所得稅的累進稅率結構對經濟的自動穩定作用。同一收入水平的個人因其收入來源渠道不同，適用的稅率不同，最終負擔水平也不相同。
　　4、稅源隱蔽難監控
　　隨著我國改革開放及市場經濟的發展，個人所得由單一向多元化、公開向隱蔽化、相對集中向分散化發展，這種個人所得的“三化”現象還在逐漸擴大，使得個人收入來源渠道增多，人們的收入水平顯著提高，收入結構日趨復雜。除稅法上列舉的11項內容外，還有許多隱蔽性收入及灰色收入等稅務機關無法實施監控，即使在相當窄的課稅范圍內還規定了一些免稅、減稅，致使大量的稅收收入悄悄流失掉，這就造成個人所得稅稅源難以控管。
　　5、費用扣除不合理
　　我國個人所得稅的費用扣除，分別按不同的征稅項目采用定額和定率兩種扣除方法。但在一些具體問題的處理上，既不符合個人所得稅的國際慣例，也與我國的實際情況相脫離。這一方面給征納雙方都帶來計算上的困難；另一方面也存在不合理、不公平的因素，表現在既沒有考慮通貨膨脹與價格水平的因素，更沒有考慮贍養老人及撫養子女的不同情況。
　　6、稅率設計欠公平
　　我國現行個人所得稅適用兩種稅率，即超額累進稅率和20%的比例稅率。超額累進稅率也存在有工資薪金所得適用9級超額累進稅率，個體工商戶生產、經營所得和對企事業單位的承包經營、承租經營所得適用5級超額累進稅率的差異。這種稅率制度在世界各國是不多見的。我國個人所得稅的稅率形式不僅增加了稅制的復雜性，也損害了經濟效率，引起了納稅人的諸多不滿。
　　7、征管手段較落后
　　個人所得稅是所有稅種中納稅人最多的一個稅種，征管工作量相當大，由于稅務機關征管手段落后，很難掌握納稅人同一應稅項目的不同收入來源，而且稅務機關與金融機構尚未聯網，根本談不上對納稅人收入的有效監督，更無法掌握納稅人的真實收入。我國目前實行的代扣代繳和自行申報兩種征收方法，申報、審核扣繳制度等都不健全，難以實現預期效果。
　　
　　三、新舊政策的比較及其意義
　　
　　（一）新舊政策的比較
　　在第六條第一款，舊政策規定：“工資、薪金所得，以每月收入額減除費用八百元后的余額，為應納稅所得額。”新政策則為：“工資、薪金所得，以每月收入額減除費用一千六百元后的余額，為應納稅所得額。”不同點主要在于扣除標準不同。在第八條，舊政策規定：“個人所得稅，以所得人為納稅義務人，以支付所得的單位或者個人為扣繳義務人。在兩處以上取得工資、薪金所得和沒有扣繳義務人的，納稅義務人應當自行申報納稅。”新政策則改為：“個人所得稅，以所得人為納稅義務人，以支付所得的單位或者個人為扣繳義務人。個人所得超過國務院規定數額的，在兩處以上取得工資、薪金所得或者沒有扣繳義務人的，以及具有國務院規定的其他情形的，納稅義務人應當按照國家規定辦理納稅申報。扣繳義務人應當按照國家規定辦理全員全額扣繳申報。”不同點在于將自行申報改為全員全額扣繳申報。
　　（二）新政策實施的現實意義
　　1、改革個人所得稅扣除標準的意義
　　（1）對納稅人的影響。根據國家稅務總局的統計，2004年中國個人所得稅收入1700多億元，65%來源于工薪階層。從這一角度分析，調高個人所得稅的納稅扣除標準使工薪階層受益最大，可以更好地保障工薪階層的收入。中央財經大學財政學院副院長楊志清認為，費用扣除額調至1600元后，月收入在2000元至3000元的工薪階層受益最大。還有一些專家經測算后指出，扣除標準提高后，收入越低，減負越多，收入越高，減負越少。從這個角度來說，1600元的扣除標準的確照顧了中低收入者的利益，有利于發揮個稅對收入分配差距的調節作用。由于政策的調整導致的收入間接性的增長，工薪階層可以在以下幾個方面處理這部分收益：增加家庭和個人的物質商品消費，包括生活必需品和高檔消費品。這種商品的消費會進一步刺激物質生產部門的生產；增加勞務商品的消費。服務性行業會因此而進一步繁榮；具有儲蓄偏好的人群，將增加儲蓄的存量，因此國民經濟投資體系將會得到更多的投資資金；增加直接投資，包括物質資本投資和人力資本投資。增加的投資使得生產規模會進一步擴大。勞動力接受教育程度越高，勞動者的創造能力越強，國民經濟的經濟增長速度會進一步提高。
　　（2）對政府的影響。個人所得稅扣除標準的調高，短期內政府可支配的收入肯定會因個人所得稅征收的減少而減少，現在新政策每月扣除標準上升到1600元，工薪階層納稅面進一步降至26%左右，即超過七成的工薪階層今后將不用交納個人所得稅。全國的年個人所得稅稅收將減少280億左右。納稅人會選擇如何處理由于稅收減少帶來的這部分收入。只要這部分資金用于整個國民經濟的循環體系內，國民經濟各部門的生產就會由于這部分資金的帶動而受到不斷的刺激，因而會形成新的經濟增長點。所以，從長期和全局范圍內來看，產業規模擴大后，政府必然會從擴大的社會經濟中取得更多的收入。
　　
　　2、征收管理改革的意義
　　2005年推出的個稅征收管理改革十分搶眼，代表了我國個稅改革的方向，真正讓所得稅發揮應有的功能。筆者認為這其中體現的改革與示范意義大于實際意義，更多是體現一種政策導向。
　　（1）一戶式“鎖定每個人。新《個人所得稅管理辦法》第四條規定：省以下（含省級）各級稅務管理機關將逐步對中國境內的每個納稅人建立收入和納稅檔案，實施”一戶式“動態管理。稅務部門還將與金融等部門協作，通過評估分析找出收入與納稅異常的個人實施重點檢查。
　　（2）明細賬記錄扣繳質量。新辦法規定的“代扣代繳明細賬制度”是指，企業在扣繳個稅時還要向稅務機關報送其支付收入的個人所有的基本信息、支付個人收入和扣繳稅款明細信息以及其他相關涉稅信息，并按每個人逐項填寫完整。稅務機關則利用這些信息來控制扣繳質量，同時還將與其同期財務報表交叉比對，防止扣繳義務人虛列工資總額。同時扣繳義務人也將建立檔案，除了基本信息外，應納稅所得額、免稅收入、應納稅額、納稅人數、減免稅額、罰款等都將記錄在案。
　　（3）人人都將雙向申報。“雙向申報”是新辦法的一個特色。用人單位要申報扣繳情況，雇員個人也要申報各項收入。通過雙向申報一方面由個人自行申報各項收入，另一方面通過與扣繳信息的比對發現問題，并要求納稅人及時修正申報，這體現了一定的人性化理念。
　　（4）部門配合堵住漏洞。新《辦法》第二十條規定：稅務機關應重點加強與公安、檢察、法院、工商、銀行、文化體育、財政、勞動、房管、交通、審計、外匯管理等部門的合作聯系。可以想象，如此部門協作一旦成功，每個人的收入來源就會變得透明，比如房屋出租收入、家教收入、演出收入等都將被監控，甚至兌換外幣的差價款都能被查到。
　　（5）高收入人群被重點鎖定。新辦法詳細規定了，金融、保險、證券、電力、電信、房地產、高新技術企業、中介機構、體育俱樂部等高收入行業人員；以及民營經濟投資者、影視明星、歌星、體育明星、模特等高收入個人，將被納入重點納稅人范圍，同時還規定對知名度較高、收入項目較多者等六類人實施重點管理。
　　（6）全員全額評估納稅。全員全額管理是指凡取得應稅收入的個人，無論收入額是否達到個人所得稅的納稅標準，均應就其取得的全部收入，通過代扣代繳和個人申報，全部納入稅務機關管理。而目前我國的個稅扣繳明細申報，僅就達到納稅標準的個人收入進行登記，而且基本屬工資性收入。
　　
　　四、完善我國個人所得稅的幾點思考
　　
　　1、個人所得稅征稅方式的選擇。個人所得稅的征稅方式有三種類型：一是分類征稅制，二是綜合征稅制，三是分類綜合征稅制。在實踐中，各國都根據自己的客觀情況和主觀需要，選擇了相應的征稅方式。中國目前實行的是分類征稅制。但為了解決我國現行個人所得稅存在的問題，財政部官員表示，我國個人所得稅制將由分類征收向綜合征收與分類征收相結合的方向轉變。根據新的改革設想，我國將可能對個人的經常性收入，如工資、薪金等實行綜合征收的方法，按月預繳，年終匯算清繳，多退少補；對其余的非經常性個人收入，如稿費、彩票中獎收入等，依然采取分類征收的方法。對經常性收入實行綜合征收，在一定程度上可以改變稅負不公的現象。
　　2、個人所得稅的免稅項目應體現人性化。世界各地都在對費用扣除的范圍、標準做一些調整，我國也應該如此，以體現稅收的人性化。我國現行個人所得稅在征收時，可以參照發達國家的做法，考慮到每個人的具體情況，分別對待，不搞簡單的“一刀切”。
　　3、個人所得稅的稅率設計。除簡單提高免征額外，減少級次、擴大級距并降低稅率，特別是3000～5000元這一區間內的收入應采取低稅率政策，因為這一階層屬于中等收入階層，在全國所占比例并不大，但消費潛力非常大。稅率過高會抑制中國的消