旅游“零負團費”頑疾為何久治不愈

　　近些年，“零負團費”成為旅游部門年年喊打的市場頑疾，屢次被列為全國旅游市場秩序專項整治的重點。這說明了兩種可能性：一是問題比較嚴重，治理難度很大；二是整治措施不得力，難以標本兼治。對此，業內有識之士也做了許多有益的思考和研究。但有論者就此提出“根本在于完善旅游體制”的觀點，筆者認為，實在稱不上是“新藥方”，更非妙方。
　　探究“零負團費”需要創新思維。從比較務實和理智的角度看，需要對“零負團費”的久治不愈、愈演愈烈作全方位的反思，否則難以走出整治循環的怪圈。
　　“零負團費”現象必須予以堅決整治，但我們很少考慮這樣的問題：“零負團費”的實質是什么？對其實施整頓和規范有無法律依據？旅游部門有無過硬的整治和監管手段？從幾年來旅游市場監管的實踐看，這些問題恰恰是應當引起我們高度重視的。當前，“零負團費”固然是影響旅游質量的重要因素，但根子是旅游市場主體之間的削價競爭導致的，本質上屬于旅游企業具體的經營行為，可以將其視為低于經營成本的違規經營。但是，旅游部門并沒有這樣的權限進行認定，也缺乏進行監管和查處的必要手段和力量。前些年，每次旅游市場專項整治過后，都有一些地方旅游管理部門反而成為受處罰旅行社的被告，并屢屢敗訴，主要原因就在于此。
　　此外，撇開旅游執法的依據不論，從旅游執法的成本和實效看，也存在執法力量與執法覆蓋范圍嚴重不匹配的現實問題。目前，全國各類旅行社已超過16000家，尚不包括分支社和門市部，而旅游質量監理或執法力量不過1000人。以如此微薄之力對付日益普遍化、隱蔽化、變幻化的“零負團費”，無異于杯水車薪！實際上，“零負團費”和各種違規經營現象都屬于“標”，關鍵之“本”在于建立旅游質量的保障機制，要達到這個目標，僅僅通過整治“零負團費”是無法實現的。因此，我們維護旅游者的合法權益，不一定要把工作著力點放在對旅游企業不當經營行為的直接監管上，而是可以立足旅游部門現有的職責權限，把加強旅游質量保障體系和機制建設作為工作重點。
　　為了實現從根本上維護旅游者合法權益的目標，大致可從四方面構建旅游質量的保障機制：一是加大對旅游服務質量投訴（包括“零負團費”）的受理和查處，發揮媒體輿論的新聞監督和市場經濟獎優罰劣的促進作用，充分曝光損害旅游者合法權益的違規企業。同時，加強與相關部門及消費者協會的合作，對于旅游部門不能直接查處的投訴案件進行移交辦理。二是加強和完善旅游法規，加大對損害旅游者合法權益者的懲處力度，建立旅游企業優勝劣汰的法律機制。目前，《旅行社條例》修訂已有初稿，《導游人員條例》修訂正在開展前期調研。三是健全旅游協會的職能，扭轉協會“二政府”或“無政府”狀態，充分發揮行業協會、專業協會等在改善市場環境方面的作用。例如，可以研究制定針對性強的旅游服務質量標準，由行業協會組織實施推廣。四是加強對旅游者消費維權的知識普及，提高自我保護旅游合法權益的能力。例如，如何簽訂旅游合同，如何保留證據，如何提防消費陷阱等。
　　上述措施，雖然沒有對“零負團費”直接予以整治，但構建了一套旅游質量的維護機制。旅游部門可從對旅游企業經營行為的具體監管中解脫出來，集中精力加大、加寬對旅游質量投訴的受理。由于將億萬旅游者發動成為旅游市場監督的主體，就解決了以往旅游部門查處“零負團費”時的人手不夠、覆蓋面不寬、持續時間不長、威懾力不大等問題，也建立了“以不變應萬變”的旅游市場監管體系。更為重要的是，它改變了以往整治“零負團費”時對行政手段的過分依賴，轉向了綜合性地運用行政手段、法律手段和市場手段，這也更加符合市場經濟條件下監管的規律和要求。