財力與事權如何匹配

　　
　　如何合理劃分各級政府間的事權與財權，健全財力與事權相匹配的財稅體制，有利于從制度上保證公共財政服務于和諧社會的構建，是當前迫切需要解決的任務。
　　政府“越位”與“缺位”并存，中央與地方職責緣何錯位？
　　事權是指各級政府基于自身的地位和職能所享有的提供公共物品、管理公共事務的權力。財力是指各級政府所享有的組織財政收入、安排財政支出的能力。當前我國財稅體制中事權劃分不清、財力與事權不相匹配的表現主要有：
　　政府事權范圍與市場作用范圍界定不清。我國政府事權界定存在著一定程度上的“內外不清”問題，市場與政府職能的界定不明確，政府“越位”與“缺位”并存。政府“越位”主要表現為：政府承擔了不少應該由市場去做的事情，財政尚未退出盈利性領域，繼續實行企業虧損補貼和價格補貼等。政府職能“缺位”主要表現在對基礎教育、基礎科學、衛生保健、農業等投入不足。
　　事權重心偏低，財權與事權不對稱。從行政級次上看，事權下移、財權上移，事權配置與各級政府行政和財政能力不適應，較低級次的政府承擔著較多的事權。2006年地方政府財政收入占財政總收入的47.2%；財政支出占總支出的75.3%。近年我國省級政府在向上集中資金的過程中，縣、鄉兩級政府仍要提供多種地方公共物品，同時還要在一定程度上支持地方經濟發展，而且縣、鄉兩級政府所要履行的事權，大都剛性強、欠賬多，所需支出基數大，無法壓縮。
　　各級政府間事權交叉重疊、責任不清，事權劃分實行多重標準，缺乏規范性。1994年分稅制改革對中央與地方的支出范圍進行了初步劃分，規定地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。但由于這種劃分仍然是粗線條的，除了少數事權如外交、國防等部門主要屬于中央政府外，地方政府擁有的事權幾乎全是中央政府事權的延伸或細化，以致形成各級政府“齊抓共管”的局面。一些按照公共物品屬性和行政隸屬關系應當是全國性或中央政府的支出責任，根據屬地原則部分轉嫁給了地方，致使地方政府財力緊張，中央政府不得不直接提供或以補助的方式間接參與部分應當由地方承擔的事權和支出責任，由此造成了中央與地方職責錯位。
　　分稅制收入劃分不規范，地方稅體系不完善；轉移支付制度不完善。一是稅權管理過于集中，不利于地方經濟加快發展；二是地方政府缺乏主體稅種，財力越來越多地集中在上級政府尤其是中央財政；三是稅收分享比例“一刀切”，具有累退效應，強化了地區間的收入差距，不利于達到縮小地區財力差別、實現資金再分配、促進全社會整體發展的目的。
　　財力與事權相匹配的契入點：“稅費歸位”理順地方分配秩序
　　我國經濟社會發展過程中始終面臨著地區發展不平衡、城鄉發展不平衡、不同社會階層收入差距擴大等普遍性問題，集中體現在住房條件、醫療保障、教育機會、就業機會、人均環境等方面，在農村讀書難、看病難、行路難等方面尤為突出。健全與事權相匹配的財政體制，必須以基本公共服務均等化為目標，促進和諧社會構建。
　　正確界定市場與政府的作用范圍。要明確政府的作用范圍僅限于市場失靈的領域，政府的事權不能“越位”，更不能“缺位”。政府要逐步從生產領域中退出，引導和調控社會資源向制約經濟社會協調發展的區域和領域傾斜配置；另一方面，一些應由政府解決的市場失靈問題，如醫療衛生，社會保障、基礎教育等，政府應盡快補位。
　　明確界定各級政府的事權。首先，對各級政府在基本公共服務領域交叉或重疊的事權進行明確細分。當前尤其要對存在問題比較多的教育、醫療、計劃生育、社會保障等基本公共服務領域的事權和支出責任進行細分。其次，以法規或法律形式明確規范各級政府事權。再次，地方各級政府事權與支出責任安排重心適當上移。將公共服務的支出重心適當向省和中央上移，讓省級政府在提供公共服務中發揮更大的作用。實踐證明，“省管縣”模式以及“鄉財縣管”模式值得推廣。最后，要對現階段各級政府事權劃分標準進行統一。在公共財政框架下，應基本按照公共產品的屬性來劃分各級政府的事權。
　　規范分稅制，使財力與事權相匹配。首先，要確保地方政府享有相對獨立的稅權，規范的分稅制應該按照事權決定財權、財權決定稅權的原則；其次，選擇地方稅主體稅種；最后，適當增加新的地方稅種。目前相當一部分收費本身就具有稅收的性質，比如資源費、排污費等。將一些具有稅收性質的收費和基金納入到稅收分配范疇中，通過“稅費歸位”來理順地方政府的分配秩序，無論從理論上還是在實踐中都是完全必要而且緊迫的，實行“費改稅”，將極大地提高地方稅的收入規模。
　　完善轉移支付制度。當前要進一步加強中央政府的宏觀調控能力，平衡各地方的經濟發展差異，進一步規范和完善我國現行的轉移支付制度。（作者分別系中央財經大學財政學院院長、教授；中央財經大學財政學院講師）