“加減乘除”破解“越位”與“缺位”矛盾

　　
　　財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的政策思路，是要做好“加減乘除”，改變政府大包大攬的財(cái)政分配格局，強(qiáng)化財(cái)政的社會(huì)公共性支出和經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資。
　　
　　近年來(lái)，隨著改革的深化，我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了積極變化，財(cái)政支出公共化的趨勢(shì)非常明顯。但面臨的問(wèn)題也不容忽視，一方面存在財(cái)政支出范圍過(guò)寬、國(guó)家包攬過(guò)多的弊端，另一方面難以全面、有效和充分地強(qiáng)化國(guó)家的重點(diǎn)投入。
　　按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)必須進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，其核心是解決財(cái)政支出“越位”與“缺位”的矛盾，著力建立起一個(gè)支出合理增長(zhǎng)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)有保有壓、能夠有效地規(guī)范支出行為、管理方式符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的支出運(yùn)行機(jī)制。這在我國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、財(cái)政收支規(guī)模即將突破5萬(wàn)億的新形勢(shì)下，顯得非常必要和緊迫。
　　
　　做好加法：進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)公共性開(kāi)支
　　
　　社會(huì)公共性開(kāi)支涉及的面很寬，包括科技、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等。我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政預(yù)算安排中屬于社會(huì)公共性的支出預(yù)算不盡人意。在傳統(tǒng)體制下，雖然國(guó)家財(cái)力比重較高，但財(cái)力分配的大頭用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，社會(huì)公共性支出比重較低、社會(huì)發(fā)展的欠賬較多。從宏觀角度考慮，今后我國(guó)的財(cái)政支出政策必須切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)公共性開(kāi)支。
　　教育投入屬于社會(huì)性開(kāi)支，在任何一個(gè)國(guó)家都是財(cái)政支出的一項(xiàng)重要內(nèi)容。國(guó)家財(cái)政要繼續(xù)把支持教育作為重點(diǎn)，采取有效措施，進(jìn)一步提高財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)的比重。
　　將社會(huì)保障納入國(guó)家財(cái)政政策規(guī)劃統(tǒng)籌考慮。一是調(diào)整財(cái)政支出分配結(jié)構(gòu)，增加財(cái)政的社會(huì)保障支出；二是明確財(cái)政社會(huì)保障政策的重點(diǎn)，未來(lái)城鎮(zhèn)社會(huì)保障改革要在拓寬社會(huì)保障覆蓋面等方面下功夫，農(nóng)村社會(huì)保障改革要力爭(zhēng)在建立農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等方面取得突破；三是建立社會(huì)保障預(yù)算，要解決的核心問(wèn)題是改變目前社會(huì)保障資金收支分散管理的狀況，通過(guò)社保預(yù)算方式為社會(huì)保障發(fā)展提供穩(wěn)定的財(cái)力保障。
　　
　　做好減法：降低行政成本，管好“三公”消費(fèi)，深化支出改革
　　
　　行政運(yùn)行成本是當(dāng)前社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。當(dāng)前行政運(yùn)行成本偏高盡管有工資增長(zhǎng)推動(dòng)、信息化設(shè)備擴(kuò)大等因素，但制度和管理缺失仍是不可忽視的重要原因。因此，深化支出改革，創(chuàng)新管理方法，是降低行政成本的重要途徑，對(duì)于推進(jìn)節(jié)約型政府的建設(shè)具有深遠(yuǎn)的意義。
　　加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)控制支出的管理。在各地不斷完善管理創(chuàng)新方式的基礎(chǔ)上，一方面應(yīng)加快重點(diǎn)控制支出如人員、車輛、會(huì)議、電話、網(wǎng)絡(luò)、接待、出國(guó)等項(xiàng)目的制度建設(shè)；另一方面，將一些地區(qū)積累的經(jīng)驗(yàn)大力推廣。
　　加強(qiáng)行政單位樓堂館所管理。對(duì)黨政機(jī)關(guān)辦公用房要堅(jiān)持效用和務(wù)實(shí)原則，堅(jiān)決杜絕貪大求洋的不正之風(fēng)。對(duì)黨政機(jī)關(guān)辦公樓建設(shè)規(guī)模、占地面積、裝修及設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目工程造價(jià)和資金來(lái)源要嚴(yán)格控制。加強(qiáng)對(duì)黨政機(jī)關(guān)辦公用房維修管理，防止豪華裝修。
　　清理政策外津貼補(bǔ)貼，統(tǒng)一工資和津補(bǔ)貼制度，規(guī)范收入分配。必須與加強(qiáng)收支兩條線管理緊密結(jié)合，嚴(yán)把預(yù)算外收入關(guān)，使政策外津貼補(bǔ)貼成為無(wú)源之水，真正規(guī)范收入分配秩序。
　　
　　做好乘法：改變“撒糊椒面”的做法，強(qiáng)化重要產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的財(cái)政投資
　　
　　中國(guó)仍是一個(gè)生產(chǎn)力相對(duì)落后的國(guó)家，工業(yè)化任務(wù)十分艱巨。在我國(guó)未來(lái)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程中，僅僅重視社會(huì)公共性支出是不夠的，還必須重視政府財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資。今后的財(cái)政投資應(yīng)改變過(guò)去“撒糊椒面”的做法，集中財(cái)力，用于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家宏觀調(diào)控最急需的方面。
　　我們認(rèn)為，中長(zhǎng)期財(cái)政投資的方向和重點(diǎn)主要包括：支持社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施如鐵路、公路網(wǎng)的建設(shè)，城市化及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；著力強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，重點(diǎn)支持那些風(fēng)險(xiǎn)大、投資經(jīng)濟(jì)效益低、對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展起著保護(hù)性、開(kāi)發(fā)性或有示范效益的項(xiàng)目；積極支持能源節(jié)約；確定促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政投資政策取向，國(guó)有經(jīng)濟(jì)是財(cái)政的重要支柱性財(cái)源，支持國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展將是國(guó)家財(cái)政面臨的一項(xiàng)長(zhǎng)期性任務(wù)。
　　
　　做好除法：改變國(guó)家財(cái)政包攬過(guò)多
　　
　　改變國(guó)家包攬過(guò)多的分配狀況，將應(yīng)由市場(chǎng)和社會(huì)負(fù)擔(dān)的部分從財(cái)政支出中分離出去，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，優(yōu)化財(cái)政分配結(jié)構(gòu)、改善財(cái)政運(yùn)行狀況的重要條件。
　　國(guó)家財(cái)政對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資要逐步退出。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，財(cái)政投資的基本政策取向是有所為有所不為。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，又處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期的財(cái)政投資要退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，而對(duì)于支柱產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，政府及政府投資還不能過(guò)早地退出，應(yīng)當(dāng)采取扶植政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。
　　清理和規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給范圍。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各事業(yè)單位并不都具有公共需要性質(zhì)，財(cái)政不可能也不應(yīng)該對(duì)其經(jīng)費(fèi)開(kāi)支進(jìn)行統(tǒng)包統(tǒng)攬，要將市場(chǎng)機(jī)制引入事業(yè)單位，針對(duì)不同的類型采取不同的財(cái)務(wù)管理辦法。通過(guò)改革，逐步規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)政供給范圍。
　　對(duì)國(guó)有企業(yè)的虧損補(bǔ)貼制度進(jìn)行改革。未來(lái)對(duì)國(guó)有企業(yè)的虧損補(bǔ)貼應(yīng)區(qū)分情況，除了一些特殊行業(yè)（如屬于社會(huì)公共公益事業(yè)的水、電、城市交通、環(huán)境保護(hù)等）外，其它大多數(shù)屬于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，其虧損補(bǔ)貼則應(yīng)隨著企業(yè)改革的推進(jìn)予以取消。（作者系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)、研究員、博導(dǎo)）