明確了政府治理結(jié)構(gòu)的方向

　　十七大報(bào)告指出了目前行政管理存在的一些問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。一般來(lái)說(shuō)，厘清中央政府和地方各級(jí)政府的事務(wù)和責(zé)任并不困難。難的是由于行政管理體系思路的不清，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂，結(jié)果致使各級(jí)政府的事務(wù)和責(zé)任不清。筆者認(rèn)為，可從以下幾個(gè)方面著手：
　　各級(jí)政府上下異化地設(shè)立機(jī)構(gòu)。轉(zhuǎn)變和改革中央有什么機(jī)構(gòu)，貫徹和落實(shí)中央的精神，地方也得有什么機(jī)構(gòu)這種理念。除了一般的財(cái)政等上下都需要設(shè)置的部門外，各層政府要按照自己的事務(wù)上下有區(qū)別和有分工地設(shè)置自己的機(jī)構(gòu)。
　　中央與地方部門間橫向分工，節(jié)約體制成本。中央或者地方的事務(wù)，許多事務(wù)根據(jù)專業(yè)化提高效率及分工間協(xié)作節(jié)約體制成本的經(jīng)濟(jì)學(xué)原則，應(yīng)當(dāng)橫向分工；而不能每一項(xiàng)都獨(dú)立地縱向分工。否則會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)林立、職能交叉、人員膨脹、執(zhí)政成本越來(lái)越高。比如，社保事務(wù)，可以社保部門制定政策、規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、提供和核實(shí)名單、跟蹤信息、監(jiān)督發(fā)放，稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收征儲(chǔ)，財(cái)政進(jìn)行預(yù)算管理，基金機(jī)構(gòu)增值運(yùn)作，委托銀行和信用社等社會(huì)化發(fā)放，人大審查和監(jiān)督預(yù)算，審計(jì)部門監(jiān)督其使用和決算；而不能在一個(gè)部門里面再重復(fù)設(shè)置征收、預(yù)算、基金、管理、使用、發(fā)放、審計(jì)等機(jī)構(gòu)。
　　人財(cái)物和機(jī)構(gòu)不能中央與地方上下交叉供養(yǎng)和管理。界定清楚中央和地方各級(jí)政府的事務(wù)后，中央的事務(wù)，機(jī)構(gòu)、人員和財(cái)力都由中央政府負(fù)責(zé)；地方的事務(wù)則由地方負(fù)責(zé)；特別不能搞中央項(xiàng)目，地方配套；中央機(jī)構(gòu)，地方共建等等。否則會(huì)導(dǎo)致分工不明、責(zé)任不清、事務(wù)互相推托。
　　中央在各區(qū)的事務(wù)應(yīng)當(dāng)實(shí)行中央派出機(jī)構(gòu)制度。外交、國(guó)防、武裝警察、安全、國(guó)稅、金融監(jiān)管、社保、海關(guān)、邊防等等，一定應(yīng)當(dāng)是中央事務(wù)、中央機(jī)構(gòu)、中央經(jīng)費(fèi)，在地方各區(qū)各層所設(shè)的機(jī)構(gòu)是中央的派出機(jī)構(gòu)；這些關(guān)系到國(guó)家主權(quán)和安全，特別是中央不放心的事務(wù)，不能是地方的機(jī)構(gòu)和編制，不能由地方任命干部，不能由地方供給經(jīng)費(fèi)，也不能搞所謂的中央與地方、軍與民、警與區(qū)共建等等。特別是一些建設(shè)項(xiàng)目和事務(wù)，中央承擔(dān)的，就應(yīng)該中央承擔(dān)；地方承擔(dān)的，就應(yīng)該地方承擔(dān)；地方承擔(dān)不了的，中央可以轉(zhuǎn)移支付。最不應(yīng)該實(shí)行的體制，就是一項(xiàng)事務(wù)，或者建設(shè)項(xiàng)目，中央拿一點(diǎn)，省里拿一點(diǎn)，縣市再拿一點(diǎn)，美其名曰為調(diào)動(dòng)幾個(gè)積極性、各級(jí)財(cái)力配套、集中力量干大事等等，實(shí)際執(zhí)行結(jié)果往往伴隨著體制成本最高、地方不能配套、套取中央資金、資金漏損嚴(yán)重、鋪張浪費(fèi)很大、工程質(zhì)量低下等等嚴(yán)重問(wèn)題。
　　中央與地方之間可以相互委托代理一些事務(wù)。比如，一些地區(qū)的征稅，如果國(guó)稅機(jī)構(gòu)人員多，地方稅較少，地方可以委托中央的稅務(wù)機(jī)構(gòu)代理其征稅，沒(méi)有必要再設(shè)地稅機(jī)構(gòu)，增加體制成本。簡(jiǎn)言之，重要的是，要在中央與地方的治理關(guān)系中，引進(jìn)上下和橫向分工、分工和專業(yè)化提高效率、部門間分工和協(xié)作、節(jié)約體制成本、事務(wù)與管理一致、形成派出機(jī)制、互相委托代理等等這樣一些現(xiàn)代的理念和思路，正確地處理中央政府與地方政府間事務(wù)劃分和機(jī)構(gòu)設(shè)置關(guān)系。
　　總之，要真正理順中央和地方的關(guān)系，就必須按照各自事務(wù)的分工，設(shè)計(jì)一個(gè)合理和現(xiàn)代的中央至地方關(guān)系的治理結(jié)構(gòu)。十七大報(bào)告對(duì)此已指出了明確方向。（作者系中央黨校研究室副主任、教授）