事業單位改革不是甩包袱

　　
　　 新聞述評：近日，深圳市政府公布了事業單位改革方案，征求公眾意見和建議。在完成公眾咨詢后，此改革方案將正式推出。據悉，方案實施后，深圳市事業單位將成立由多方組成的理事會、供養方式從過去的“養人”改為“養事”、取消行政級別，推行職員職級制，使事業單位真正回歸“公共服務”的本職。這些措施無疑對于停停改改中艱難向前推進的中國事業單位改革具有重要的啟示意義。
　　近幾年來，事業單位改革之所以成為一個“熱議話題”，是因為它是改革開放以來繼農村改革、國有企業改革、政府機構改革以后，我國所面臨的最重要、最復雜、最艱難的一次改革，改革的成敗直接關系到能否實現建立社會主義和諧社會的偉大戰略構想。事業單位承擔著一個社會最基本的公共服務，涉及到人們社會生活的方方面面。從文教科衛，到人們的衣食住行、生老病死等關乎國計民生的所有領域。一個國家社會治理的結構和水平、公眾對政府的滿意度和信任度、人民的幸福感、社會的穩定與和諧等，事業單位提供的公共服務的質量和效率起著決定性的作用。
　　一方面承擔著公共服務、社會服務的事業單位日益行政化、機關化，一方面是社會服務、公共服務的嚴重供給不足。這正是當前事業單位改革的急迫性以及出發點和落腳點所在。正如深圳已意識到的：衡量改革成功與否，是“社會公共服務只能加強而不能削弱，群眾滿意度只能上升而不能下降”。對此，社會公眾有理由、也應該有信心期待。
　　
　　事業單位改革的前提是提高公共服務的質量和效率，而不是一味強調降低服務成本；改革的路徑是完善事業單位的內部治理結構，而不是推卸和轉嫁政府責任，走市場化道路。一句話，事業單位改革不是甩包袱，而是強化政府執行力，使政府這只“手”更有力，充分體現社會主義制度的優越性，體現中國特色。
　　
　　事業單位改革的幾大難點
　　
　　第一，改革涉及大約130萬個大大小小的公共機構，公共服務人員近4000萬，機構與人員數都比較龐大；
　　第二，機構類別比較龐雜，不是簡單的執法類、公益類和經營類的歸類就可以界定清楚的。《公務員法》頒布以后，有些單位既有公務員，也有事業編制人員，界線進一步模糊；
　　第三，人員知識素質和業務素質差異很大，特別是事業單位聚集了各行各業的大量人才，改革如果不能建立一個有效的制度激勵機制，發揮事業單位員工的積極性，將會造成公共服務質量和效率的大幅度下降，對政府威信、國家和民族造成很大的損失。因此事業單位改革既要有緊迫性，又要穩步推進。
　　
　　事業單位改革艱巨的兩大原因
　　
　　體制方面的原因，主要表現在對公共機構人員的管理體制方面。我們知道，國外對公共機構人員的管理，只要是政府必須提供的公共服務，并被納入公共財政與預算范圍的公共機構人員，都屬于公務員范圍。這里面不僅包括政府行政、立法和司法部門的公務人員，也包括公立學校、醫院、科研機構、市政管理、公共交通、衛生防疫、環境保護等部門的政府雇傭人員。有些特殊的公共服務項目的收費，通過收支兩條線納入預算管理，一些有收費和罰款的公共機構根本沒有設立小金庫或侵吞公共資源以“自肥”的機會。由于我國該納入公務員管理的部門沒有納入公務員管理，使一些公共機構利用所占有的公共資源亂收費、亂罰款的現象很普遍，把服務變成了收費以滿足部門和個人利益需要。
　　另外，體制方面的原因還表現為公共機構官僚化現象。事業單位現行的組織結構和管理方式，強化了公共機構的官僚化現象，造成了公共資源的浪費和公眾利益的損失，應在事業單位改革中引起高度重視。深圳市的事業單位改革方案提出取消行政級別和推行職員制，可以說是在體制方面改革的一個重要嘗試。
　　現實利益方面的原因，可以說是個別事業單位對部門利益和個人利益的追求偏離了公共服務這一公共機構的基本價值。已經形成的部門利益和個人利益結構在改革中很難被打破，成為事業單位改革的最大阻力。
　　
　　事業單位改革過程中最值得關注的問題
　　
　　首先，要警惕事業單位內部人控制現象。這是一個老問題，在改革過程中要引起高度重視。內部人控制也就是管理層控制，前幾年曾發生過管理層收購學校、醫院的現象，莫名其妙的把公立學校和醫院股份化或私有化，致使國有資產流失和公共服務質量下降，職工和社會都不滿意，管理層和職工矛盾激化。改革的目的是通過內部管理改革提高公共服務的質量和效率，是中國特色的社會主義改革，而不是新自由主義改革。
　　其次，體制外及預算外收入管理問題。我國的體制外和預算外收入去年大約有3萬億元人民幣，這些收入大部分可以說是事業單位控制，事業單位管理層對這些公共收入有很大的支配權。為什么過去所謂的教育、醫療這樣一些清水衙門腐敗現象比較嚴重，一個最重要的原因是這些部門的管理層財權和用人權過大又沒有監督，群眾不敢監督、上級部門又監督不了，為腐敗、瀆職、浪費留下了很大的空間。
　　第三，要注重改革事業單位的內部治理結構。發揮職工在選舉、管理、決策和監督方面的作用，這是提高公共服務質量和效率、遏制公共機構腐敗的一個重要手段。筆者注意到深圳市事業單位要實行由各方組成的理事會管理制度，通過民主的方式進行管理、決策和監督，這對我國事業單位的民主化改革提供了一個標桿，將對我國建立現代化的公共服務機構、打破公共服務機構的官僚化傾向有著重要的意義。
　　第四，績效考核與評價機制問題。政府管理機構要對各級各類公共機構建立以公共價值為導向的內部與外部的績效考核與評價機制，確立公共服務機構的外部監督和淘汰機制。
　　事業單位改革是十六大以來乃至今后很長一段時期內我國改革的重要內容，是實現我們黨執政目標和體現我們黨執政能力的重要載體。事業單位改革關乎能否建立一個每個人都能享受發展成果的社會，能否建立一個公正和諧、人民滿意的社會，惟其如此，事業單位改革必須直面公眾利益，以提供優質高效的公共服務為改革的終極目標。（作者系國家行政學院公共行政教研室教授）