告別行政級別　走向市場化

　　
　　最近深圳市頒布了關于事業單位改革的一系列文件，引起了社會各界的廣泛關注。有媒體稱之為具有“破冰”意義。這次深圳的改革確實具有不同以往的特點，它是一個整體設計、系統推進的過程，是一個包括各方面改革內容，在深入調查、反復協商基礎上提出的深思熟慮的方案，對全國的改革將起到示范作用。
　　
　　改革的真正困難是人
　　
　　事業單位是一個涵蓋面很廣、成分十分復雜的概念，教育、衛生、文化、科技、行業組織、社會團體、城市管理等多種機構都包括在內，從政府的直屬機構到寺廟道觀都可算作事業單位。對這樣一個龐雜的系統進行改革，必然涉及諸多方面和環節。如何抓住關鍵，牽住牛鼻子？
　　一般說來，事業單位屬于公共服務部門，提供的是公共產品。任何改革都必須以提高事業單位的資源配置效率，實現公共服務最優化為目標。“以人為本”的原則同樣要體現在事業改革過程中。人力資源管理是一切管理的核心，建立合理有效的激勵——約束機制是所有制度改革的根本任務，人事制度也不例外。
　　過去事業單位改革往往在機構撤并、功能劃分等方面做文章，而人事制度改革卻難以真正邁開步伐。然而國企改革的經驗充分證明，改革的難點并不在于財產的歸宿或所有權調整，真正的困難在于人。何時把國企職工的就業、分配與保障問題解決了，“大鍋飯、鐵飯碗”的體制真正打破了，國企改革才能到位。事業單位同樣如此。只有徹底改革原有的人事管理體制，才能真正改變“人浮于事、效率低下”的局面，激勵事業單位職工提供優質的公共產品，實現公共利益最大化的目標。
　　深圳的五項事業單位改革中，我認為，人事制度改革是重頭戲，也是整個事業單位改革成功的關鍵。
　　
　　告別行政級別回歸市場
　　
　　戶籍制度、身份等級制度把人分成三六九等，各自有不同的權利賦予和政治、經濟待遇，連管人的機構也涇渭分明。領導干部歸組織部管，一般干部歸人事部門管，工人歸勞動部門管，而農民卻沒人管，或者都可以管。由此造成的勞動力市場制度性分割現象，迄今還未消除。
　　事業單位的職工多為專業人才，而所謂人才，無非是擁有人力資本優勢的勞動者，屬于勞動力市場中的高端市場，其經濟社會待遇應由其實際貢獻和競爭地位所決定，而這種貢獻應由市場機制來評價。可是，過去的人事管理制度卻是打上深深的“官本位”烙印。無論學校、醫院或其他事業單位都有不同的行政級別，明明是不同職業的專業人士，都通通稱之為“干部”，并有相應的行政級別，以至鬧出“處級和尚”、“科級道士”之類的真實笑話。其經濟待遇與社會地位并不取決于實際業績和貢獻，而是與其行政職級密切相關。這種行政化、官僚化體制既不公平，也不能有效激勵專業人才發揮專長為社會服務，這是事業單位效率低下的根本原因。
　　深圳的改革將使事業單位今后全面告別行政級別，實行“職員制”和“雇員制”，推行職級制。這意味著事業單位從行政化走向市場化，成為市場主體。其地位和待遇不來自于行政評價，而來自于市場評價。事業單位的職工也將告別官本位，回歸為勞動力市場上的競爭者。從事業單位來講，這將產生有效的正向激勵作用，使其更好地提供公共服務，提高服務效能，從全局而言，則將促進勞動力市場一體化。
　　深圳事業單位今后將告別財政“按人頭撥款”，轉變為“只養事不養人”，實行由編制等部門界定單位承擔的公共職能和事項，由財政“以事定費”，這種改革體現的實際上也是市場原則，等價交換是市場有效運行的根本標志，但市場交換的方式則有不同。事業單位提供的公共產品只能由政府埋單，但政府購買同樣要等價交換、優質優價、物有所值。按照其實際承擔的功能和實際貢獻付費，必將有效地提高公共資源配置效率。
　　
　　人力資本定價交給市場
　　
　　深圳的改革方案將把事業單位分為三類：經營服務類、監督管理類和公益類，其中經營服務類轉為企業，監督管理類回歸政府，即所謂“市場的歸市場，政府的歸政府”，根據事業單位實際承擔的職能進行分類改革，人事管理制度也相應調整。
　　這種改革思路是正確的，但要獲得預期效果，還必須深化改革收入分配體制，以真正調動職員和雇員的積極性。
　　勞動者（包括事業單位職員和雇員）的收入分配問題，實際上是個人力資本定價問題。目前事業單位的人力資本定價機制嚴重扭曲，行政化的工資制度帶來兩方面的缺陷。一是不能有效反映人力資本差異，如大學教授無論是北大、清華還是師專、職業學院，只要級別相同就拿同樣工資，而其實際能力、水平、業績的差距則相差很大。二是普遍實行壟斷低價，擔任現職10多年的大學教授、主任醫師，基本工資不過2000余元。現在社會上普遍認為這些人是高收入階層，稅務局、審計局也紛紛“看上”他們。實際上，其高收入并非來自體制內，而是來自于體制外，即主要收入是靠承擔科研課題、咨詢項目、講學寫稿等市場化機會。國立大學、國有醫院的工作人員（實際上還有官員），國家給的工資只是收入的“小頭”，“大頭”往往來自于本單位或本人的“創收”，這是非常奇特的工資收入分配制度。這種狀況不改變，則必然驅使事業單位的職員和專業人才“不務正業”，急功近利，追逐額外收益而偏離社會服務目標。
　　在事業單位走向市場后，如何改革收入分配制度，建立合理公平的人力資本定價機制，將是需要探索解決的重要問題，深圳已在這方面作了探討，提出了相關思路和措施，但效果如何有待檢驗。在全國性的同類改革中，還需要考慮地區、行業差異，制訂合理的制度和政策。政府管理部門則要轉變觀念、解放思想，尊重勞動力市場的運行規律，完善人力資本的定價機制，而不能僅從對黨員、干部的高標準要求出發，只強調“無私奉獻”，人為壓低人力資本價格。要知道，在市場經濟的競爭機制驅動和調節過程中，在統一的勞動力市場中，人力資本所有者必然會要求獲得與其人力資本相應的收入報酬。即便是公益性事業單位，也不能因其服務目標的高尚性而要求專業人才犧牲、放棄自己的正當利益，除非是其個人的自由選擇。否則就必然帶來人力資本的重新配置，導致人才流失，使公益性事業單位在人力市場競爭中處于不利地位。（作者系浙江大學公共管理學院院長、教授）