柔性管理凸顯政府理念變革

　　
　　柔性管理改變了長(zhǎng)期以來(lái)政務(wù)部門在群眾心目中“不是收費(fèi)就是處罰”的負(fù)面形象，轉(zhuǎn)變了執(zhí)法思想理念，樹(shù)立了人性化監(jiān)管執(zhí)法的新形象，政府機(jī)關(guān)善用行政指導(dǎo)等“柔性管理”方式大有可為
　　
　　近日，公安部透露，在流動(dòng)人口違法犯罪地域特點(diǎn)明顯的地區(qū)，要積極試行“外警協(xié)管外口”的做法，即俗稱的“老鄉(xiāng)警察管老鄉(xiāng)”。
　　無(wú)獨(dú)有偶。2007年5月，北京市城管執(zhí)法局公布了將在全市逐步推開(kāi)的六項(xiàng)柔性執(zhí)法指導(dǎo)措施，取代曾經(jīng)“一步到罰”的簡(jiǎn)單執(zhí)法方式：初次無(wú)照經(jīng)營(yíng)將只會(huì)受到告誡而不再處罰，擺攤設(shè)點(diǎn)、店外經(jīng)營(yíng)等違法行為也將不再僅依靠罰款進(jìn)行處置。除了執(zhí)法事項(xiàng)提示制、輕微問(wèn)題告誡制、管理責(zé)任建議制外，同時(shí)推出的突出問(wèn)題約見(jiàn)制、重大案件回訪制和典型案例披露制，形成了北京城管執(zhí)法的“六步曲”。從過(guò)去公眾廣為詬病的“粗暴執(zhí)法”、“重罰款、輕預(yù)防和監(jiān)管”的執(zhí)法方式，到如今的行政指導(dǎo)、“柔性執(zhí)法”，城管執(zhí)法理念悄然發(fā)生了一百八十度的大轉(zhuǎn)彎。
　　“過(guò)去，我們怕工商，現(xiàn)在我們盼工商。”這是福建泉州泉港區(qū)工商局推行行政指導(dǎo)以來(lái)，企業(yè)主吐露的心聲。泉港區(qū)工商局發(fā)現(xiàn)泉港化工廠合同管理存在不少問(wèn)題，沒(méi)有立即進(jìn)行行政處罰，而是主動(dòng)建議企業(yè)使用規(guī)范的合同文本，并指導(dǎo)企業(yè)建立起規(guī)范的合同管理制度。
　　越來(lái)越多的中國(guó)政府行政部門開(kāi)始在建設(shè)和諧社會(huì)、法治政府的背景下，積極探索不具有行政強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)、行政鼓勵(lì)等柔性管理方式，并逐漸積累經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)法治政府與和諧社會(huì)的構(gòu)建。柔性管理正在中國(guó)進(jìn)入實(shí)踐階段。
　　近日，本刊約請(qǐng)了中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年就柔性管理與政府自身建設(shè)等話題展開(kāi)深入的探討。
　　
　　柔性管理應(yīng)時(shí)而生
　　
　　人民論壇：什么是柔性管理？行政指導(dǎo)等“柔性管理”方式，是在什么背景下應(yīng)運(yùn)而生的？
　　應(yīng)松年：相對(duì)于行政審批、行政許可、行政處罰等行政手段，與體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人支配服從關(guān)系的、傳統(tǒng)的權(quán)力性行政相區(qū)別，行政指導(dǎo)在行政法上一般稱為“非權(quán)力性行政”，作為一種“柔性管理”方式，是指行政機(jī)關(guān)在其職能、職責(zé)或管轄范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多樣化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要，基于國(guó)家的法律精神、原則、規(guī)范或政策，適時(shí)靈活地采取指導(dǎo)、勸告、建議等方式謀求行政相對(duì)人同意或協(xié)力，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的之行為。
　　行政指導(dǎo)作為行政機(jī)關(guān)實(shí)行柔性監(jiān)管的一種典型方式，在一些法治國(guó)家的行政管理實(shí)踐中早已得到充分運(yùn)用。從歷史淵源看，以行政指導(dǎo)為代表的柔性管理大致產(chǎn)生和興起于二戰(zhàn)以后。盛行于20世紀(jì)30年代的“凱恩斯主義”的負(fù)面效應(yīng)日益顯露，出現(xiàn)了所謂的“政府失靈”，在這種情況下，更多采用建立在平等協(xié)商基礎(chǔ)上的行政方式，就成為一種必須的選擇，既積極又柔和的非權(quán)力性行政在日本、德國(guó)等現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家應(yīng)運(yùn)而生，取得巨大成功，并迅速為各國(guó)所借鑒。
　　改革開(kāi)放后，我國(guó)一些行政機(jī)關(guān)開(kāi)始運(yùn)用行政指導(dǎo)，但對(duì)其尚無(wú)準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于行政管理行為的認(rèn)識(shí)和運(yùn)用，主要集中于剛性行為，對(duì)于非剛性的行為考慮不足。行政處罰的最終目標(biāo)是減少違法，使我國(guó)步入法治社會(huì)，但實(shí)際上，處罰的效果往往不盡人意，此時(shí)行政指導(dǎo)等“柔性管理”應(yīng)運(yùn)而生。
　　行政指導(dǎo)等柔性管理方式的產(chǎn)生，正是與我國(guó)目前所處的發(fā)展背景和社會(huì)大背景密切相關(guān)。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育的不成熟，再加上經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期市場(chǎng)秩序建立的特殊性，市場(chǎng)監(jiān)管對(duì)于政府履行經(jīng)濟(jì)職能尤為重要。另一方面，我國(guó)正處在體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，有一些深層次的社會(huì)矛盾，在社會(huì)保障等制度還沒(méi)有完全到位的情況下，行政執(zhí)法的任務(wù)應(yīng)當(dāng)是更多地去宣傳和推行多樣化的執(zhí)法方式、執(zhí)法理念，而不應(yīng)該拘泥于傳統(tǒng)的剛性執(zhí)法方式。
　　
　　政府機(jī)關(guān)善用“柔性管理”大有可為
　　
　　人民論壇：對(duì)于老百姓來(lái)說(shuō)，上機(jī)關(guān)辦事，最怕有時(shí)因一點(diǎn)小事，卻因?yàn)椴恢涝搸男┎牧隙惶颂伺茉┩髀贰！伴T難進(jìn)、臉難看、事難辦”，曾經(jīng)是不少群眾在同政府機(jī)關(guān)打交道時(shí)留下的評(píng)語(yǔ)。近些年來(lái)針對(duì)這些問(wèn)題，各地政務(wù)部門取得的成效有目共睹。與以往“政府被動(dòng)的服務(wù)”相比較，從各地的實(shí)踐來(lái)看，柔性管理的效果如何？為什么我們需要柔性管理？在施行柔性管理中，有些事情看起來(lái)是分外之事，為什么卻能起到很好的效果？
　　應(yīng)松年：“贈(zèng)人玫瑰，手有余香”。水亦軟之，卻足以穿石。行政執(zhí)法的根本目的在于維護(hù)秩序安定，而決不是為懲治而執(zhí)法。行政執(zhí)法行為的最優(yōu)效果，應(yīng)當(dāng)是社會(huì)公眾廣泛認(rèn)同并自覺(jué)接受。而柔性執(zhí)法，則是達(dá)到這一效果的好手段。
　　柔性管理，作為注重行政相對(duì)人的同意和協(xié)力，以靈活多樣的方式達(dá)致行政目標(biāo)的非強(qiáng)制性手段，摒棄了單純依賴行政收費(fèi)、行政處罰、行政強(qiáng)制等強(qiáng)制性行政行為、實(shí)行命令—服從式管理的傳統(tǒng)行政模式，發(fā)揮了促進(jìn)行政民主、降低治理成本的特殊功效。
　　就拿北京城管部門執(zhí)法方式上的變化來(lái)說(shuō)，國(guó)務(wù)院在推行依法行政的實(shí)施綱要中提出，依法行政首先就是要求程序正當(dāng)。在行政處罰之前或者之中，執(zhí)法機(jī)關(guān)要做哪些事，必須把事實(shí)調(diào)查清楚后告知相對(duì)人，告知的意思就是教育和處罰相結(jié)合。告知相對(duì)人以后，如果要采取措施，還要對(duì)其說(shuō)明理由，為什么要這樣做，他違反了哪條規(guī)定，并聽(tīng)取他的意見(jiàn)和申辯，最后才能作出決定。
　　北京城管部門執(zhí)法方式上的變化，表面上看，好像是要說(shuō)兩遍、三遍，執(zhí)法成本增加了。但事實(shí)上，以前剛性執(zhí)法方式的成本才更高。你稍微粗暴一點(diǎn)，老百姓就會(huì)對(duì)你有意見(jiàn)，那可不是某個(gè)人的問(wèn)題，那是整個(gè)群體。政府和老百姓的關(guān)系問(wèn)題處理不好，那可是非常劃不來(lái)的。
　　柔性管理改變了長(zhǎng)期以來(lái)政務(wù)部門在群眾心目中“不是收費(fèi)就是處罰”的負(fù)面形象，轉(zhuǎn)變了執(zhí)法思想理念，樹(shù)立了人性化監(jiān)管執(zhí)法的新形象，為行政相對(duì)人營(yíng)造了發(fā)展新契機(jī)。在一些地方的實(shí)踐中，“柔性”管理確實(shí)改變了公眾對(duì)政府行政部門的既往看法。政府機(jī)關(guān)善用行政指導(dǎo)等“柔性管理”方式大有可為。
　　
　　柔性管理：建設(shè)服務(wù)型政府的重要切入點(diǎn)
　　
　　人民論壇：柔性管理，除了行政指導(dǎo)之外，還有行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政資助、說(shuō)服教育等多種方式。有學(xué)者認(rèn)為，運(yùn)用柔性管理在管理方式上體現(xiàn)了服務(wù)型政府的要求，體現(xiàn)了以人為本，是政府部門尊重市場(chǎng)規(guī)律的表現(xiàn)，是政府部門為市場(chǎng)主體創(chuàng)造條件、提供服務(wù)的體現(xiàn)。您如何看柔性管理在未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)？
　　應(yīng)松年：行政指導(dǎo)等柔性管理方式在中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始實(shí)踐，理論研究也已全面跟上。從目前情況來(lái)看，中國(guó)式行政指導(dǎo)具有自己的特點(diǎn)，中國(guó)政府部門對(duì)行政指導(dǎo)的渴望也非常強(qiáng)烈，柔性管理方式必將在中國(guó)獲得廣泛應(yīng)用。
　　建設(shè)服務(wù)型政府，政府行政管理就不能停留在監(jiān)督、管理等職能上，不能總是習(xí)慣于使用以行政強(qiáng)制力為后盾的執(zhí)法方式，行政指導(dǎo)作為一種柔性管