公用事業民營化期待“民贏”

　　
　　在缺乏整體設計和規范標準的情況下，地方政府對公用事業的“自發民營化”、“自我民營化”，成為導致民營化困境的直接原因
　　
　　近年來，我國政府通過“放開企業”、“放開市場”等途徑來推進公用事業民營化改革，相繼頒布一些開放部分公用事業、允許民間資本甚至外資進入該領域的法律、法規及相關政策，為推動公用事業的民營化改革創造了條件。
　　然而，從總體上看，我國的公用事業民營化目前仍處于探索階段，由于受到立法滯后、觀念落后、缺乏有效的改革戰術等各種因素的影響，還存在明顯的缺陷——企業市場主體地位尚未確立、企業的內部和外部競爭機制尚未形成、科學合理的價格管制體制尚未建立、多渠道的投融資體制尚未形成等，而在一些地方的實踐中，公共利益損失、職工權益受到侵犯、國有資產流失、腐敗等成為人們普遍關注的焦點。這些直接導致了我國公用事業仍在低水平上緩慢發展，并使民營化受到廣泛的質疑。
　　
　　以引入競爭為核心，建立完善的市場制度
　　
　　隨著市場化改革的深入，民營化的有效實施必須以經濟體制改革的深入推進為前提。沒有經濟體制改革的同步進行及市場制度的完善，民營化寸步難行。只有在一個市場體系完善、市場機制健全、市場主體明確、市場組織完善、市場規則成熟的制度環境中，民營化工具才能發揮作用。同時，深化經濟體制改革，還要進行配套改革，包括健全和完善相關法律制度、產權制度及社會保障制度等。
　　公用事業從計劃經濟條件下的壟斷到市場經濟條件下的開放、競爭，是一個利益博弈的復雜過程，必須有嚴格的法律基礎，以保證改革有序運作。而目前的情況是，大多公用事業的民營化改革要么無法可依，要么難以適應市場變化和改革所需。
　　這里，特別要強調的是競爭機制的完善。政府壟斷是政府服務績效不佳的最主要原因，壟斷機構具有低效、無能和缺乏回應性的天然傾向，完全依賴單一的供應者，不管它是政府部門或是私人企業，都是很危險的，消費者的利益最終會受到損害。因此，我國公用事業民營化過程中，特別強調要引入競爭機制，創造公共服務中的自由選擇機會，制定相應的反壟斷法律，形成有效的競爭格局。
　　為此，首先要進一步完善產權制度。長期以來，我國公用事業都處于“政企合一”的體制，長期持續的政府保護，構筑了一個抑制競爭的、封閉的、低效的產權結構。因此，隨著公用事業開放進程的加快，為增加整個社會的活力，促進自由競爭，增強企業市場主體地位，對國有壟斷廠商的產權制度改革也就成為一個不容回避的關鍵問題。完善公用事業產權制度要做到以下幾點：
　　一是歸屬清晰。產權的明晰性就是為了建立所有權、激勵與經濟行為的內在聯系。產權會影響激勵和行為；二是權責明確。產權可以解決責任問題，沒有個人所有者，就沒有個人對所發生的事負責，甚至沒有為雙方共同利益而與他人進行合作的激勵；三是保護嚴格。有效的產權保護是現代產權制度的重要組成部分。在對我國公用事業民營投資的調查中，私營企業主最擔心的是財產保護的問題；四是流轉順暢。要依法保護各類產權，健全產權交易規則和監管制度，推動產權有序流轉，保障所有市場主體的平等法律地位和發展權利。
　　其次，建立信息公開制度。公平競爭是民營化成功的關鍵，而信息不對稱是影響公平競爭的重要因素。再次，完善招投標制度。民營化要保證公平、合理競爭，還要建立完善的招標制度，使符合條件的企業都有機會參與競標，并保證整個招標過程的公開與透明，從而將尋租、腐敗等現象的發生降低到最低程度。
　　
　　強化政府責任，發揮政府積極作用
　　
　　在缺乏整體設計和規范標準的情況下，有限理性的地方政府對公用事業的“自發民營化”、“自我民營化”，成為導致民營化困境的直接原因。然而，由于公用事業民營化牽涉到公共利益，因此，它不可能是一個自發的、放任自流的過程。政府允許私人提供某些公共產品，決不意味著政府在此方面責任的讓渡。相反，民營化意味著政府責任的強化。
　　與此同時，在公用事業民營化的過程中，政府既是改革的推動者，又是改革的對象，它在民營化的推進中發揮著特殊的作用。這是因為，民營化本身是對政府的改革，只有政府主動讓渡公用事業項目，引入私營部門的管理，民間機構才能提供公共服務，企業的管理理念才能進入公共部門；面對利益集團的抵制和反對，只有政府運用行政的力量，才能推進民營化改革進程；公共服務職能交給私營部門后，只有政府提供有效的監督制約保障機制，各競爭主體的行為才不會失范。
　　當然，民營化的總體趨勢是政府作用的削減和變換，發揮政府的主導作用，意味著通過行政的力量推進民營化。
　　
　　建立公共選擇機制，形成多元制度創新與供給體系
　　
　　公用事業民營化是一個涉及政府、企業、職工、社會公眾等各方利益的制度變遷過程，如何協調各方利益是改革能否成功的關鍵。因此，要建立和完善民營化的公共選擇機制，加強社會參與，形成多元制度創新與供給體系，以此，使博弈各方的利益都能得到充分表達，化解民營化中的矛盾沖突，維護公共利益。這里特別強調要確保消費者的公民參與權和專家學者的參與。
　　民營化改革不是政府強制主導，也不是企業積極推進，更不是政治、經濟組織的合謀所能完成的，而應該是政府、企業、職工、消費者同一平臺上的共同利益表達。因此，要強化民營化改革中利益相關者之間的互動關系，并建立良好的互動制度結構。只有這樣，弱勢方才不會因處于劣勢地位利益受到傷害而去阻止制度變遷（如上訪、游行）。公用事業民營化實現“民贏”、“多贏”，保證公共利益、職工權益及國有資產的完整退出，其關鍵恐怕就在于此了。
　　進一步講，隨著市場機制的逐步完善，要求市場發揮基礎性作用，政府應逐步減少控制，放權于市場，激活個人和團體制度創新的積極性和創造力，形成多元主體的制度創新和供給體系，而不僅僅是純粹的政府行為。這主要是指宏觀制度創新主體（政府）與微觀制度創新主體之間形成協調合作機制，各主體間相互配合，從而達到預期的制度目標。
　　另外，公用事業民營化改革的成功與否，固然和原有體制的性質及改革所設定的目標有關，但更重要的是與改革過程中戰術的選用有關。只有采用多元的民營化戰術，才能提高政府管理效能。因此，在民營化改革過程中，要仔細分析公用事業不同行業的狀況和發展趨勢、他國的經驗、教訓、政治因素、雇員關系、可能引起的競爭程度、財政狀況、可能實現的經濟收益和其他收益估計，以及民營化的目標等，因地制宜，采用多樣的民營化戰術。
　　
　　發揮意識形態功能，不斷促進非正式制度創新
　　
　　公用事業的民營化改革是一個制度創新的過程，而制度創新不僅僅是針對正式制度而言，還應包括非正式制度。制度創新如果達到非正式制度的支持，就可以很容易地獲得其自身的權威與新制度合法性，這既可以減小制度的創新成本，又可減小制度的實施成本。在中國的經濟體制改革過程中，許多與意識形態不一致的新制度名義上建立了起來，實際卻不能發揮作用，人們依然按習慣辦事。
　　因此，在推進公用事業民營化改革這一制度變遷進程中，不能把制度變遷或創新僅僅看為正式、有法律條文的制度變遷與創新，還應當重視包括倫理道德、理想信念、基本價值在內的非正式制度建設，尤其是要發揮主導意識形態在制度創新中的不可或缺的作用，積極培育適合市場經濟發展的意識形態，減小制度變遷成本。（作者單位：廈門大學）