地方政府為何“不聽話”

　　對地方政府行政執(zhí)行力的判斷，不能簡單套用“利益博弈論”來分析，更不能把地方利益之爭簡單歸咎于財政體制。與其說是地方與中央進(jìn)行利益博弈，倒不如說是宏觀調(diào)控與中國特色的“雙重競爭”機(jī)制不相適應(yīng)，才造成了所謂的地方政府“不聽話”現(xiàn)象
　　
　　辨識：行政執(zhí)行不力，地方利益作怪？
　　
　　行政執(zhí)行力是當(dāng)前廣泛關(guān)注的一個話題。許多的經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)象似乎表明我國政府的行政執(zhí)行力存在缺失，因而就有了中央決策出不了“中南海”之說。較為學(xué)術(shù)化的一種表達(dá)就是地方在與中央進(jìn)行利益博弈，根據(jù)地方自身的利益來取舍中央政策，于是就有了執(zhí)行政策“斷章取義”、“虎頭蛇尾”、“形式主義”、“弄虛作假”等種種描述，方方面面的現(xiàn)象串起來就構(gòu)成了行政執(zhí)行不力的充分證據(jù)。
　　然而，證據(jù)的陳述替代不了原因的分析。當(dāng)前行政執(zhí)行力不足作為一種結(jié)果，是多種原因所導(dǎo)致的，如思想作風(fēng)和工作作風(fēng)問題、腐敗問題、利益考量問題、監(jiān)督機(jī)制不健全問題、決策方案不合理問題、個人素質(zhì)問題等等。其中，有一種看法頗為流行，那就是地方政府成為一個相對獨(dú)立的利益主體，中央政策總是在地方利益的擠壓下變形走樣。在談到宏觀調(diào)控時，批評的矛頭幾乎都是指向地方政府，如投資增長過快、房地產(chǎn)過熱、生態(tài)環(huán)境惡化等等，都是地方政府追求地方自身利益的結(jié)果。甚至有的認(rèn)為，地方政府變得像一個企業(yè)，政府行為企業(yè)化，過多地介入經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，妨礙了市場有效地配置資源，而對于那些具有負(fù)“外部性”的問題，如環(huán)境污染、安全生產(chǎn)常是得過且過；對于具有正“外部性”的問題，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生，則是能放手則放手，甚至把一些公共服務(wù)交給了市場。
　　上述判斷不能說沒有道理，但總覺得說服力相當(dāng)有限。在“地方利益”的涵義、地方政府為什么追求地方利益、地方政府是一個什么樣的利益主體等問題得到清晰的理論解釋之前，輕言是地方利益所致，恐怕有失邏輯上的嚴(yán)密性。
　　
　　歸謬：假如沒有地方利益“作怪”
　　
　　地方政府的行為是對當(dāng)前制度和政策環(huán)境的自然反應(yīng)，是否為了自身利益而“故意”與中央作對，還需要深入研究才能下結(jié)論。如果地方政府的行為是錯誤的，那從邏輯上看，就意味著當(dāng)前的體制和政策環(huán)境有問題。顯然，這樣就無法解釋我國改革開放以來所取的巨大成就。
　　事實(shí)上，我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，與地方政府的投資沖動是分不開的。迄今為止，地方政府依然是我國經(jīng)濟(jì)快速增長的重要動力，盡管地方政府的行為時而顯得有些“格格不入”。如招商引資、開發(fā)區(qū)熱，雖然產(chǎn)生了各種負(fù)面作用，但也不得不承認(rèn)，地方政府的這些行為大大促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長，尤其對那些市場功能還相當(dāng)弱小的地區(qū)而言更為明顯。設(shè)想一下，如果地方政府對經(jīng)濟(jì)增長不再感興趣了，那我國的經(jīng)濟(jì)將會是一種什么樣的格局呢？
　　我國的改革是以分權(quán)為主要路徑的，正是分權(quán)使地方政府逐漸地具備了發(fā)展的能力，并使地方政府之間形成了一種相互競爭的機(jī)制。在市場競爭機(jī)制還不足以推動經(jīng)濟(jì)增長時，地方政府之間的競爭機(jī)制彌補(bǔ)了這種不足，使我國經(jīng)濟(jì)保持了強(qiáng)勁的動力。這是一種中國特色的“雙重競爭”機(jī)制。在分權(quán)改革的早期，這種競爭帶有較濃的行政色彩，因而大量出現(xiàn)了運(yùn)用行政權(quán)力進(jìn)行地方封鎖、區(qū)域割據(jù)的現(xiàn)象。到上個世紀(jì)90年代，隨著對市場經(jīng)濟(jì)的肯定，以及市場發(fā)育的加快，為改革地方政府之間的競爭方式奠定了基礎(chǔ)。自1994年分稅制改革以來，地方政府之間的競爭越來越以市場競爭為基礎(chǔ)，行政色彩淡化，區(qū)域封鎖的現(xiàn)象大大減少。因而，在全國統(tǒng)一市場基本形成的框架下，地方政府之間的競爭是值得肯定的。
　　探源：
　　
　　政府規(guī)制與“雙重競爭”的斷裂
　　
　　任何競爭都會產(chǎn)生副作用。我們可以參考西方市場經(jīng)濟(jì)國家的做法和經(jīng)驗(yàn)來規(guī)制市場秩序，使之形成有序的競爭；而對于政府之間的競爭如何進(jìn)行規(guī)制，我們?nèi)狈?jīng)驗(yàn)，現(xiàn)行的做法是依靠“宏觀調(diào)控”來不斷地調(diào)整、約束和引導(dǎo)地方政府的競爭行為。
　　眾所周知，宏觀調(diào)控具有隨機(jī)性，難以預(yù)期。事后的、隨機(jī)的、“一刀切”的宏觀調(diào)控往往使地方政府措手不及，成為地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一種巨大“風(fēng)險”，因而地方在盡力規(guī)避這種風(fēng)險。這種規(guī)避行為從政治集權(quán)的視角來看，自然是一種“不聽話”的表現(xiàn)。宏觀調(diào)控要求達(dá)到的效果是“齊步走”，就像士兵在操練一樣，令行禁止。可我國經(jīng)濟(jì)的區(qū)域差距相當(dāng)大，市場發(fā)育水平懸殊，在未禁止即許可的情況下，各地爭先恐后抓發(fā)展，有的跑得快，有的跑得慢，有的地方剛起步卻聽到了喊“停”的口令。此時，跑得快的由于慣性，聽到口令也剎不住；而跑得慢的卻不甘心，還想跑，認(rèn)為我這個地方工業(yè)化才剛起步，投資不是多了，而是少了，變著花樣上項(xiàng)目。這樣一來，宏觀調(diào)控的各種政策措施就顯得變形走樣了。
　　因此，與其說是地方利益在與中央博弈，倒不如說是宏觀調(diào)控與中國特色的“雙重競爭”機(jī)制，尤其是與地方政府間的競爭不相適應(yīng)，進(jìn)而造成了大家普遍感受到的地方與中央的矛盾，造成了所謂的地方政府“不聽話”的現(xiàn)象。多重復(fù)雜的因素使地方與中央的矛盾變成了一種“復(fù)合的矛盾”，相互交織，像一團(tuán)亂麻，剪不斷、理還亂。
　　
　　出路：改革抑或倒退？
　　
　　面對上述復(fù)雜的局面，把地方政府的行為一概斥之為“錯誤”，只要“不聽話”就是與中央對抗，顯然是欠妥當(dāng)?shù)摹Ｈ绻源藶榍疤醽韽?qiáng)化中央的宏觀調(diào)控，并借此來加強(qiáng)中央的權(quán)威，恐怕會適得其反。中央的高壓會使地方政府“服氣”、“認(rèn)錯”，但是不是從內(nèi)心深處服了，那還未必。如果是口服而心不服，則只會使地方政府行為變得更加扭曲。事實(shí)證明，中央“殺一儆百”的效應(yīng)在遞減。這樣長期下去，反而會有損中央的權(quán)威和威信。
　　落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮地方積極性是關(guān)鍵。市場化改革實(shí)質(zhì)上就是以一種制度化的形式給社會放權(quán)。既然放權(quán)了，自然就會產(chǎn)生“不聽話”的情況，市場、企業(yè)會不聽話，地方政府有時也會不聽話。從政治上看，地方政府作為政權(quán)組織，應(yīng)該是不許存在“不聽話”的現(xiàn)象。但從經(jīng)濟(jì)角度看，地方政府是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織者、推動者和引導(dǎo)者，長期以來實(shí)際上也是參與者，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性是一種十分寶貴的資源。
　　問題是我們?nèi)绾握_看待地方的積極性？如何引導(dǎo)好這股動力？如何規(guī)制好政府競爭行為？對于地方政府有違科學(xué)發(fā)展觀的“不聽話”現(xiàn)象，是簡單地批評、指責(zé)甚至壓制，還是區(qū)分不同問題的性質(zhì)，分清主次，把地方的積極性保護(hù)好、引導(dǎo)好？顯然，答案只能是后者。有人把地方政府“不聽話”歸因于追求地方利益，進(jìn)而歸咎于分稅制財政體制，主張改革現(xiàn)行財政體制，實(shí)行縱向的“收支兩條線”，收入都集中到中央，使地方政府不再有“地方利益”，企圖以此消除中央與地方矛盾。不言而喻，這是要退回到計劃經(jīng)濟(jì)時期的統(tǒng)收統(tǒng)支體制上去，與市場經(jīng)濟(jì)要求的分權(quán)改革是背道而馳的。
　　事實(shí)上，當(dāng)前出現(xiàn)的“亂象”，不是財政分權(quán)改革的必然結(jié)果，而是其他方面的改革與財政分權(quán)改革不匹配導(dǎo)致的。如全國的財政支出1/4是中央花的，而3/4是地方花的，看起來地方擁有充分的支出決策權(quán)，但高度集中的投資審批體制，使地方的支出決策權(quán)大大縮小，即使有錢，地方也難以根據(jù)實(shí)際情況來自主決策，不得不變著花樣上項(xiàng)目。因此，地方的一些“違規(guī)”、“對著干”、“不聽話”未必是一種故意，而是反復(fù)權(quán)衡作出的抉擇，也是迫不得已而為之。
　　總之，當(dāng)前地方與中央之間的矛盾，不能簡單地用“地方利益”來涵蓋，再以所謂利益博弈來分析；不能把“地方利益”簡單地歸結(jié)為財政體制所致，誤導(dǎo)下一步的財政改革；更不能隨意上綱上線，以損害中央權(quán)威來定性。解決這一問題的唯一出路，就是深化改革，尤其要加快投資體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向。唯有如此，地方政府的行為才會“合理化”，地方“不聽話”的現(xiàn)象才會大大減少，地方與中央兩個積極性才可能形成合力。（作者系財政部財政科學(xué)研究所副所長）