克服中央與地方關系的體制障礙

　　任何試圖解釋中央與地方關系的努力，都不能忽視它的歷史性和復雜性。從世界上實行憲法制度到現在持續進行的世界性行政改革，中央與地方的關系一直是關鍵問題之一。它的失衡決不會簡單到只是官員追求政績的偏執行為或者對不當得利財產的貪婪。
　　一些行政部門實行省級直轄，并沒有完全解決中央與地方的府際關系問題，因為它只是地方政府框架內的權力集中措施，沒有涉及省際協調和全國統一。這一措施的積極作用，第一是在行政效能上，提高了省級范圍行政職能的統一程度，削弱乃至消除了縣、市級政府對相關縱向行政部門的實質控制和影響，在一定程度上解決了行政控制力逐級衰減和終端失效的問題；第二是在行政制度上，打破了建國以來長期實行的縣級以上各級政府職能平鋪設置和權限逐級遞減的管理結構，出現了省級政府部門的專有控制權限。它減弱了地方政府的權限，并相應提高了部門系統的權限。
　　省級部門直轄的新部門體制，對中央決策執行力的影響是積極的但又是有限的。積極性是消除了省級以下政府部門的消極推諉和積極偏離。有限性在于中央部門對地方部門的控制力不足，當然就不能指望自己的決策在下級得到有效的執行。職位、權限和資源構成行政控制力的三個基本內容。由于中央部門與地方部門之間原則上是業務指導關系，受到權限和資源擁有量的限制，控制遠不是有效的。
　　徹底解決中央行政決策在地方的行政執行力問題，涉及行政體制的整體調整和權力重構，遠遠不是幾個領域的部門直轄所能完全解決的。（作者系清華大學公共管理學院教授、政府研究所所長）