城市低保制度仍存三大突出問題

　　■ 低保標準雖不斷提高，但幅度太小，遠遠落后于在職人員平均工資的增長幅度
　　■ 配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了低保戶找工作的積極性
　　■ 目前不少城市的低保資金籌集機制中存在著平均主義的傾向
　　
　　受民政部的委托，2006年7-9月中國人民大學李迎生教授及其同事對我國城市低保制度進行了一次較大規模的調查。調查地點分布在全國的五大地區、九大城市，包括東北（沈陽、哈爾濱）、華東（南京、上海）、西北（蘭州、西安）、華南（南寧）和華北（北京、天津）等區域。共發放問卷2740份，包括2200份居民問卷（針對低保對象）和540份機構問卷（針對基層低保工作人員）。回收有效問卷2495份。下文即為此次調研的初步成果。
　　
　　進入21世紀以來，城市低保制度進入更加完善的轉型期，實現了一系列轉變：從生活救助向綜合救助的轉變、從平均主義救助向分類救助的轉變、從普遍型救助向選擇型救助的轉變、從維持型救助向發展型救助的轉變、從不太規范的救助向比較規范的救助的轉變。但是，調查顯示，城市低保制度仍存在三大突出問題：
　　
　　低保標準偏低難解饑渴
　　
　　2003年，低保制度開始了“分類救助”的制度建設。分類救助對“三無”人員、重病重殘人員、在讀中小學生、優撫對象等采取上調一定比例待遇的做法，使特殊困難的低保對象的基本生活得到一定改善。調查表明，目前享受分類救助的家庭占低保家庭總數的80%以上。
　　城市低保制度建立以來，低保標準雖不斷提高，但幅度太小，遠遠落后于在職人員平均工資的增長幅度。全國在建立這一制度時確立的保障線不足100元，到2006年上升到169.6元/人、月，人均補差82.9元/月，上升幅度不到1倍。除整體保障標準過低外，各地保障線之間的差別也很大。2004年全國低保標準最高的地區（京、滬，290元）和最低的地區（甘肅，118元）之間相差接近3倍。
　　對有特殊困難的低保對象救助力度不足是整體保障標準較低導致的后果。我們在低保機構問卷中設計了一個問題：當前的低保標準是否能滿足這些對象的實際需求？
　　圖表顯示，大部分低保干部認為當前的低保制度對于“三無”人員、享受低保待遇的重殘人、享受低保待遇的70歲以上老人而言標準尤其偏低；比例分別為53.9%、46.6%和45.6%。
　　相當一部分實際生活存在巨大困難但又達不到當地低保補助標準的邊緣家庭難以成為制度照顧的對象。當然，個別地方也出臺了相應政策，例如江蘇省個別城市對家庭人均收入高于當地保障標準但低于1.5倍的家庭，實行對患重大疾病人員特殊生活保障的救助政策。但從全國看，這畢竟是少數。
　　對策建議：首先，適當提高低保補助標準，擴大低保制度的覆蓋面。其次，在完善分類辦法的基礎上建立更加科學、合理的分類救助標準體系。建議各地政府通過實際調查，對低保對象做更為科學、合理、細致的分類，歸納不同困難人群的特點和需求，深入細化分類救助的辦法，實施多種救助方式（標準），以更好地滿足這些特殊困難群體的基本需求。此外，適當考慮對貧困邊緣戶的救助。建議各地根據實際，逐步將貧困邊緣戶納入低保制度的保護范圍，至于辦法與形式可以靈活采用。
　　
　　與再就業機制缺乏有效銜接
　　
　　目前全國大部分省份都出臺了關于促進有勞動能力的低保對象再就業、實施低保制度與再就業制度聯動或銜接的相關措施。這些措施對低保對象再就業起了促進作用。以上海市為例，到2005年6月底，該市有15個區縣連續12個月低保退出人數大于進入人數，2005年6月底全市城鎮領取政府救濟的人數較2004年12月底凈減少2.53萬人。
　　進入新世紀以來，各地對低保對象中有勞動能力者加大了再就業培訓的力度（見圖１），對低保家庭中就讀子女的照顧也在不斷強化。
　　從就業培訓來看，受訪低保戶中75.4%表示接受過政府提供的就業培訓，但是只有33.6%認為這些就業培訓有用。從對再就業低保戶的優惠政策來看，不少城市都采取了“救助漸退”的政策，但時限太短，各市的救助漸退政策最多不超過三個月。顯然，這種鼓勵措施在實質上起不到太大的激勵效果。更有甚者，納入低保的困難家庭，盡管所獲得的低保金不高，但是除此之外，他們還有可能獲得配套救助。配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了低保戶找工作的積極性。此外，低保戶一旦參加工作，獲得收入，就要退出低保。然而他們的收入普遍不高，扣除就業成本，就相差無幾了。在這種情況下，他們就可能拒絕就業、享受低保。
　　對策建議：強化制度促進再就業的功能。為了防止福利依賴，促進再就業，我們建議從以下幾方面著手：其一，在保障標準上，擴大有勞動能力的貧困者與無勞動能力的貧困者之間的差別；其二，民政部門積極配合勞動部門加強對低保對象再就業的培訓，改進培訓方式與培訓內容，使之真正切合低保對象的就業需要。其三，對有勞動能力低保對象的保障待遇在支付方式上盡量避免直接的現金支付。各社區可以積極發展社區服務和公共服務，為有勞動能力的低保對象提供臨時性就