農村公共產品供需調查與思考

　　摘要：長期以來，我國農村公共產品供給不能很好的滿足農村的需求，由此衍生了一系列的問題。本文在大量調查研究基礎上，分析了我國農村公共產品與服務供需狀況和矛盾，并探討了產生該矛盾的原因，在此基礎上提出了建立農村公共產品供給長效機制的對策和建議。
　　關鍵詞：農村公共產品；供給；需求；調查
　　
　　 一、農村公共產品需求的必然性
　　
　　1.農村公共產品的內涵
　　農村公共產品系指農村發展所需的，消費具有非競爭性和非排他性的產品與服務。其性質不同可以分為公共產品和準公共產品兩大類；根據其消費受益范圍可以分為全國性的、地區性的與社區性的。大致包括：義務教育、計劃生育、優撫救濟、社會保障、社會治安，文化、衛生、體育等社會事業；供水、供電、道路等公共基礎設施；生態環境建設、環境綜合整治，防災減災、氣象、公共科技資源與服務；病蟲害防治，行政、法律服務等。
　　2.農村公共產品需求的必然性
　　（1）農村經濟發展要求增加公共產品的供給。長期以來，由于我國執行的是重城輕鄉、重工輕農的方針政策，導致農村社會經濟發展嚴重滯后。需要增加更多的農村公共產品的供給，才能保證和促進農村社會經濟的健康穩步發展。（2）城鄉統籌發展必然要求更多的農村公共產品。我國長期實行工業和城市優先發展的傾斜政策，從而形成了一整套城鄉、工農差別對待的體制。有利于城市和工業發展的諸如土地、就業、教育和社會保障等相應制度和政策的傾斜，阻礙城鄉協調發展。（3）農民生活質量的相對提高必然導致農村公共產品需求增加。只有增加農村公共產品的供給，才能提高農村勞動者的綜合素質，才能為發展生產提供必要的物質保障，進而為農民的增收提供有力的保障。
　　
　　 二、農村公共產品供給存在的問題
　　
　　1.農村公共產品總體投入不足
　　據統計，目前全國有超過一半的行政村還沒有通自來水，全國農業主灌區骨干建筑物的完好率不足40%，工程配套率不足70%。農村醫療衛生事業凸顯落后，農村九年義務教育的目標仍未完全實現，交通網、能源網、信息網等基礎設施建設普遍滯后。我國對農村基礎設施投入的水平僅為3%左右，遠不及發展中國家的一般水平(約為10%)。可見，我國財政對農村公共產品投入過低是一個不爭的事實。
　　2.財政體制造成農村公共產品局部供給不均衡
　　我國義務教育經費，根據國務院發展研究中心的調查，中央、省、縣、鄉鎮承擔的比重分別為2% 、11% 、9%和78%。這些事權，大都剛性強，所需支出基數大、增長快。這種事權與財權的嚴重不對稱，使得憑借本級政府的財政收入無力提供農村公共產品。因而造成縣鄉兩級所承擔部分公共產品供給嚴重不足。
　　3.農村公共產品供給缺乏效率
　　基層政府在對農村公共產品的供給中是起支配作用的變量，基層政府供給公共產品時不是根據農村的需求而是自上而下地考核政績，公共產品供給缺乏科學的決策機制。中央財政的支出項目和數量，往往不能照顧到地方的各種實際需求，這使得有限的資金在運用中配置效率低下，公共產品的效用得不到最大化。
　　
　　 三、農村公共產品供給不足的原因
　　
　　1.自上而下的制度外公共產品供給決策機制沒有改變
　　承擔地方公共物品供給大部分成本的農民很少有機會直接表達自己的需求。農村稅費改革后，雖然按照規定農民可以對一些村級公共品實行“一事一議”，但這只是針對一些臨時的或受益面較小的公共品適用，在大量的農村公共品供給中(如義務教育、衛生防疫、道路修建、行政管理等)農民很難有機會直接表達自己的需求，自上而下的制度外公共產品供給決策機制并沒有改變。這種自上而下的公共物品供給決策程序極易導致制度外公共產品供給脫離農民的實際需要，必然造成農民不太需要的非生產性公共產品供給膨脹，而農民急需的生產性和涉及農村可持續發展的公共產品卻嚴重短缺。
　　2.農村部分公共產品供給主體錯位
　　中央政府與地方政府在農村公共產品供給責任上劃分不盡合理，鄉鎮政府的事權大于財權，承擔著許多應該由上級政府承擔的支出。比如農村義務教育，在人口流動越來越頻繁的今天，主要由鄉鎮財政供給的農村義務教育的效益越來越多地外溢到其他地市、省份，卻未得到相應的橫向或縱向轉移支付予以補償，從而造成越是經濟欠發達財力匱乏的鄉鎮，承擔教育成本的壓力越大，教育效益外溢越大，從而難以擺脫貧困的惡性循環。
　　3.供給渠道單一
　　現行體制下，私人投資由于受政府政策和產權界定的影響，難以大規模進入農村公共產品供給領域，政府仍是供給的重要主體。調查中發現，在調查的湖北、陜西、黑龍江等地農村公共產品供給中，政府供給幾乎都在80%左右，而其他非政府組織和個人投總共不到20%。政府機構的“經濟人”特性決定了由其主導的公共產品供給并不總是最有效率的。
　　
　　四、合理滿足農村公共產品需求的對策
　　
　　1.實現投資主體多元化
　　首先，必須明確以城鄉兩種供給制度并軌為目標，對城鄉公共品按照統一標準進行統籌供給，在此基礎上公共財政政策進一步向農村和農業傾斜，確保財政支農資金增長速度不低于財政支出增長速度。從事業單位中退出的資金用于農村公共產品供給。其次，對于農村部分準公共品可以采用公退民進、民辦公助的方式，在明確產權的前提下，積極引進民間資金和外資，按照“誰投資、誰收益”的原則來供給農村公共產品。這樣既可以大大緩解農村準公共產品供給不足的問題，同時也減輕了地方政府的財政壓力。再次，為了緩解農業稅免征對基層政府的財政壓力，以滿足農村公共產品供給的需要，必須重構財政轉移支付政策。
　　2.構建開放式農村公共產品供給體系
　　公共產品的供應呈現出分層次的特點，受益范圍遍及全國的公共產品(如農村基礎教育)由中央提供，而受益范圍主要是地方的公共產品由相應層次的地方政府提供；具有明顯外溢性的地方性公共產品則應由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供；而一些準公共產品則還可以由私人和第三部門組織來提供。在明確劃分農村公共產品的層次和性質基礎上，積極構建開放式的公共產品供給體系，這個體系中的供給主體包括政府、農村社區、農村私人以及非盈利的民間組織。為了保證這些供給主體各司其職，有必要建立相關的法規制度來進行規范和制約。
　　3.構建由內部需求決定供給的機制
　　改革農村準公共產品供給的決策程序，實現自下而上的農村準公共產品供給決策程序，建立由內部需求決定公共產品供給的機制。農村準公共產品大都是同農民生產生活直接相關的，這類公共產品由于具有不完全的非競爭性或非排他性，受益人數有限且邊界相對清晰，外溢效果小，農民通常不會隱瞞對該類公共物品的偏好，市場機制完全可以發揮作用并解決搭便車的問題。因此，對于此類公共品最有效率的供給決策機制方式應該是自下而上的，而不是自上而下的。
　　4.全面推行“一事一議”制度
　　對村內農田水利基本建設、修建村級道路與橋梁、村集體植樹造林等集體生產和公益事業所需資金或勞務，遵循量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制、定向使用、財務公開的原則，由村民大會或村民代表大會民主討論決定，屬于本村村民集體所有，由村民委員會負責管理使用的農村公共產品分配方式，真正做到“一事一議”。
　　作者單位:西華大學管理學院
　　參考文獻：
　　[1]中國農村統計年鑒(2005年)[M]．北京：中國統計出版社，2006．10-12.
　　[2]程又中，陳偉東．國家與農民：公共產品供給角色與功能定位[J]．華中師范大學學報，2