住房公積金政策改革芻議

　　一、問題的提出
　　
　　自1991年開始借鑒新加坡的經驗推行住房公積金制度以來，國務院等相關部門頒布了一系列規定，對于這一制度的建立、公積金的歸集、管理和使用等做出了相應規定，使其逐步步入正軌。如《國務院關于城鎮住房制度改革的決定》、《關于加強住房公積金管理的意見》。
　　然而，目前最為重要和全面的要屬《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》中的住房公積金“是指國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體（以下統稱單位）及其在職職工繳存的長期住房儲金”。對其中“長期”指的時間長度，除如完全喪失勞動能力、出境定居等較為特殊情況，從《條例》規定中的“離休、退休”可看出其一般長度：從開始工作到離休、退休。對于其用途，《條例》規定“應當用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個人不得挪作他用”。
　　那么，若企業職工已擁有且裝修完自有住房，其公積金以后應如何處理？目前一般有兩種做法。第一種即企業、職工繼續交納，且留在銀行讓其“子又生孫，孫又生子，子子孫孫無窮匱也”，直到離退休，然后提取出來自主安排。第二種即職工利用公積金購買第二套甚至更多套住房，以投資或投機為目的，占據現有住房供給。對于上述繼續提取的問題只是我國住房公積金制度問題之一罷了，對常見問題張需聰、郭桂蘭、傅爾基、文林峰、烏蘭圖雅、曲連英、俞勝佳、中央紀委等都有所介紹。這些問題同本文提到的雖然職工已擁有且裝修完住房，其公積金還在繼續提取一樣，都是住房公積金制度存在的問題，但這個問題具有一定的新意，新在它提出了另一個值得人們思考的問題。
　　傅爾基和文林峰在其政策建議中都提出了設定公積金繳存上限，這在一定程度上有助于緩解收入差距和減少住房公積金的過多提取發放，但與本文中擬提出的終止住房公積金的政策建議還是有較大區別的。設定上限可在住房問題已經解決后繼續以公積金名義繼續存在，直到“離休、退休”，盡管提取的減少了；但終止則是指從此以后不再提取發放。另外，包宗華也試圖探討過取消住房公積金的問題，但其結論是不能取消中低收入家庭的住房公積金，對于是否應該停止提取已有住房者的公積金沒有說明。
　　筆者認為，如果不終止提取，在此以后交存的部分公積金退休時就可能作為一筆養老補充金使用（吳寧，2004），這顯然是不合適的，因為這樣就會出現名實不符，與住房公積金用途的規定也相左。新加坡的中央公積金和香港的“強積金”提取時間的長期性且可用于非住房方面，是因為它們不僅包括了住房，還包括了醫療養老等內容，我國的住房公積金僅包括住房，非住房方面應有相應的社會保障來提供。下面進一步用模型來分析這一問題。
　　
　　二、住房公積金制度實施辦法的效用模型分析
　　
　　（一）效用模型假設
　　1、半封閉經濟體系由一個政府、兩家企業——普通企業（企業1）和壟斷企業（企業2）、兩個家庭——一家在企業1工作（家庭1）、一家在企業2工作（家庭2）和一個開發商（可出租商品房）組成。
　　2、政府收取企業所得稅；市場出清，外部家庭消費固定，企業取得銷售收入并為職工交納相等數額的住房公積金（可用于交租）；家庭在企業工作并取得工資，用其購買企業產品，家庭2已擁有住房，家庭1租住房屋；開發商每期只取得租金。
　　3、一單位貨幣收入等于一單位效用水平。買房與租房帶來的基本效用水平相同，為簡化表達式在計算家庭效用水平時不予考慮。
　　4、經濟體系外家庭效用水平、工資以外的生產成本及維護出租房屋成本為0。
　　5、社會效用等與兩家庭效用、政府稅收、企業稅后利潤和開發商稅后租金收入的加總。
　　（二）模型的建立與推導
　　1、若繼續對已有住房家庭提取公積金，則：
　　w=c+2a+b（1）
　　即家庭1實際得到的工資收入w用于消費c和交房租（2a+b，a為個人交納的住房公積金，b為本可作儲蓄的部分由于公積金數量少故必須與a一起交房租）
　　W=C+2A+B（2）
　　即家庭2的實際得到的工資收入W用于消費C及存儲公積金2A和儲蓄B。
　　T=t*[（e+E）+（c+C）-（w+W）+（2a+b）]
　　（3）
　　政府稅收T等于稅率t與兩企業利潤[（e+E）+（c+C）-（w+W）]和開發商租金收入（2a+b）加總的乘積（（e+E）+（c+C）為企業在經濟體系內外取得的銷售收入，（w+W）為生產成本）
　　u=c（4）
　　在家庭1的現期效用大小（u）等于其消費開支（c）。
　　U=W=C+2A+B（5）
　　由于家庭2其工資開支完全歸個人所有，所以其現期效用大小（U）等于工資水平（W）。則：社會效用
　　S=（u+U）+T+[（e+E）+（c+C）-（w+W）]*（1-t）+（2a+b）*（1-t）（6）
　　（u+U）為兩家庭效用之和，T為政府稅收，[（e+E）+（c+C）-（w+W）]*（1-t）為企業稅后利潤，（2a+b）*（1-t）為開發商稅后租金收入。
　　把（2）（3）（4）（5）帶入（6）得：
　　S=2c+C+（e-w）+E+（2a+b）（7）
　　2、若改革即終止提取則：
　　w′＝w+c+2a+b（8）
　　其含義與（1）同。
　　W′＝C′+B′=C+αA+B+（1-α）A
　　 ＝C+A+B（9）
　　（其中新消費C′=C+αA，新儲蓄B′=B+（1-α）A，α為A中用于消費的部分，α∈[0，1]）
　　即家庭2把原來提取的公積金部分用來消費，部分儲蓄。
　　T=t*[（e+E）+（c+C′）-（w′+W′）+（2a+b）]（10）
　　新的政府稅收（T′）等與稅率（t）與新的兩企業銷售利潤[（e+E）+（c+C′）-（w-W′）]加上開發商租金收入（2a+b）的乘積。
　　u′=c（11）
　　新的家庭1的現期效用水平，大小與原來相同。
　　U′=W′=C′+B′=C+A+B（12）
　　新的家庭2的現期效用水平等于新的實際得到的工資收入。新的社會效用S′=（u′+U′）+T′+[（e+E）+（c+C′）-（w′+W′）]*（1-t）+（2a+b）*（1-t）（13）
　　（u′+U′）為新的家庭效用水平，T′為新的政府稅收，[（e+E）+（c+C′）-（w′+W′）]*（1-t）為新的企業稅后利潤，（2a+b）*（1-t）為開發商稅后租金收入。
　　把（8）（9）（10）（11）（12）帶入（13）得：S′=2c+C+αA+（e-w）+E+（2a+b）（14）
　　3、改革前后的比較
　　（1）社會效用水平的比較
　　（14）減去（7）得：
　　Δ1=S′-S=αA（15）
　　由A的含義知A是大于0的數，故Δ1≥0，即改革后的社會效用水平不小于改革前的社會效用水平。
　　i：當α=0時，即此時原來提取的住房公積金全部用于儲蓄，改革是無效的。ii：當α>0時，即此時部分的消費原來提取的公積金，改革即可帶來社會效用的提高，α越大，提高的越多，改革是可取的。在這里可借鑒一下帕累托改進的定義方式，可知改革是可取的。
　　（2）兩家庭工資收入及效用水平的比較
　　
　　由w與w′及u與u′的表達式可知，改革前后家庭1其工資及效用水平沒有變化；由W與W′及U與U′的表達式可知，家庭2其實際得到的工資收入減少了A，但同時家庭間的貧富差距也因此減小了，與目前的減小貧富差距的政策相符
　　（3）企業稅后利潤的比較
　　由于開發商改革前后所得稅前租金收入均為2a+b，所以其稅后租金收入不變。改革前兩企業的稅后利潤為[（e+E）+（c+C）-（w-W）]*（1-t），改革后的為[（e+E）+（c+C′）-（w′+W′）]*（1-t），利用（2）（9）式可得改革后企業的稅后利潤將增加（α+1）A（1-t）。
　　（4）政府稅收的比較
　　利用（3）（10）和（2）（9）易得改革后政府的稅收將增加（α+1）At。因為住房公積金是免稅的，一些效益好的國有企業和行業壟斷企業，將住房公積金的繳存比例不斷提高，有的甚至達到30%。這實際上是既變相增加職工工資，又規避了企業所得稅，但卻造成政府稅收的減少（俞勝佳，2006）。
　　綜上，現期社會效益的變化是由家庭效用、政府稅收和企業稅后利潤的變化引起的，即
　　ΔS＝ΔU+ΔT+ΔL（ΔL表示企業稅后利潤的變化），對應于上述分析得：
　　αA＝-A+（α+1）A（1-t）+（α+1）At
　　改革后社會效用增加αA是由家庭效用減少A和政府稅收增加（α+1）A（1-t）及企業稅后利潤增加（α+1）At共同引起的。
　　
　　三、政策改革的影響
　　
　　由上面的分析可知，停止對已有住房者公積金的提取，其影響涉及到各個方面。
　　首先，從社會效用的角度看改革有利于社會總體效用提高，改革是可取的。只要能有效的刺激消費，即使α接近于0，改革也可提高社會效用水平，而做到這一點是不難的，因為對于住房問題已解決者，繼續提取實際上已經抑制了其當期消費，而一旦終止提取則這部分潛在的消費能力就將釋放出來。
　　其次，對已有住房者其工資收入會減少，進一步可能影響其住宅投資，但工資減少的部分（A）是不是就應該歸屬于這些人呢？改革之初把住房公積金定義為長期住房儲金是考慮到當時居民消費中住房消費占很小的比重，但現在情況已經發生了變化，部分人的比重已經達到甚至超過了1/3的公認標準，那么當初的“長期”限制現在是不是應該改變一下？且改革相對來說是有助于貧富差距的減小，也有利于公積金只為富人服務問題的解決。
　　再次，企業的稅后利潤和政府稅收將增加。雖然有些企業為避稅而采取多為職工交納住房公積金的做法，但是若能夠有效刺激消費，改革將使企業利潤增加，所以企業應理性的重新決策；另外企業稅后利潤與政府稅收增加量的和大于已有住房者效用的減小量，而這正是社會效用增加的具體原因。
　　最后，從社會的角度考慮，公積金歸集的總量會由于已有住房者未繼續交納而減少，這是不利的方面，因此應該采取其它措施增加歸集量；從需求方面來考慮，由于已有住房者不再使用公積金貸款投資或投機，需求量也
　　會而減小一些。
　　
　　四、政策建議
　　
　　對已有住房家庭，住房公積金的使命已經結束，所以應盡快終止目前的做法。我國幅員遼闊，不能簡單的搞“一刀切”，但各個地方制定統一的住房和裝修標準，當然行業不同，標準可以有所差別。當家庭達到這樣的標準時，果斷地終止其住房公積金的提取。對于那些現有住房未達到上述標準且為套取公司公積金而不主動更換住房者可以考慮使用折價的辦法，即現有住房價格加上公積金歸集量與地區行業標準比較，當二者相等時終止其公積金的提取。
　　為解決改革造成區域性供不應求的問題，除現有供給外，可以采取加大征繳力度使應交未交的企業和職工交納以及采取全國統籌的辦法彌補；或用商業貸款補充，利率差由政府財政彌補或直接由財政撥出部分資金供給；還可借鑒巴西住房發展與就業保障基金會的辦法，把社會福利計劃與住房發展結合起來，以解決住房信貸資金來源。
　　終止已有住房者公積金的提取可以抑制其運用公積金進行住房投資，為了解決投資出路，可以調整投資方向，轉向股票、基金等方面，或者運用住房儲蓄等方法繼續投資于住房。
　　或許本文提到的問題在目前來說還沒有達到非解決不可的地步，但隨著我國經濟水平的不斷提高，此問題會逐漸暴露出來，故現在應未雨綢繆，盡早完善《條例》，把不合理性減少到盡可能低的程度。
　　（作者單位：南開大學城市與區域經濟研究所）
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