城市土地利用中政府干預的失靈及其法律救濟

　　一、城市土地利用的政府干預
　　
　　（一）土地利用總體規劃
　　土地利用總體規劃是在一定規劃區內，根據當地自然和社會經濟條件以及國民經濟發展的要求，協調土地總供給與總需求，確定或調整土地利用結構和用地布局的宏觀戰略措施。它是通過城市建設用地規模和土地利用年度計劃來控制城市規模以及城市擴張的速度的。一般來說，土地利用總體規劃對城市規模的確定是通過人口預測來進行的。
　　除此之外，為控制農用地轉換為城市用地的速度，各級人民政府還需要根據土地利用總體規劃確定的規劃期內年度用地總量來編制土地利用年度計劃，對每年的建設用地總量進行控制。具體編制土地利用年度計劃還要參考國民經濟和社會發展計劃、國家產業政策、土地利用總體規劃以及建設用地和土地利用的實際狀況。土地利用總體規劃對農地直接保護是劃定基本農田保護區，實行嚴格的用途管制制度，對城市建設占用的農地實施占一補一，以保持耕地總量動態平衡。
　　（二）城市規劃
　　城市規劃一般分為總體規劃和詳細規劃兩個階段進行。城市總體規劃包括：城市性質、發展目標和發展規模，城市主要建設標準和定額指標，城市建設用地布局、功能分區和各項建設的總體部署，城市綜合交通體系和河湖、綠地系統，各項專業規劃、近期建設規劃等。城市詳細規劃是在城市總體規劃或者分區規劃的基礎上，對城市近期建設區域內各項建設做出具體規劃。
　　改革開放以來，我國城市的結構和功能日趨多樣化，城市的各種行政管理和經濟管理關系日趨復雜，城市土地開發和各項建設活動日益頻繁，過去那種主要依靠行政手段進行管理的方法日益不能適應形勢發展的需要。
　　因此，必須進一步強化城市規劃的綜合、協調功能。城市的土地利用和各項建設活動只有納入統一的規劃，實施統一的規劃管理，遵循統一的行為規范，才能保證城市的合理發展和協調運轉。這就要求通過立法來提高城市規劃的權威性和約束力，確立其法律地位和法律效力，使城市政府更加有效地行使建設城市和管理城市的職能。
　　（三）不動產登記制度
　　不動產登記制度是明確土地權屬，規范土地交易行為，為土地市場提供完全房、地信息的基礎。我國的土地登記制度也是在改革開放以后，隨著城市土地使用制度的改革發展起來的。
　　1994年通過的《中華人民共和國城市房地產管理法》對此進行了詳細規定，第60條指出：以出讓或者劃撥方式取得土地使用權，應當向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請登記，經縣級以上地方人民政府土地管理部門核實，由同級人民政府頒發土地使用權證書。在依法取得的房地產開發用地上建成房屋的，應當憑土地使用權證書向縣級以上地方人民政府房產管理部門申請登記，由縣級以上地方人民政府房產管理部門核實并頒發房屋所有權證書。房地產轉讓或變更時，應當向縣級以上地方人民政府房產管理部門申請房產變更登記，并憑變更后的房屋所有權證書向同級人民政府土地管理部門申請土地使用權變更登記，經同級人民政府土地管理部門核實，向同級人民政府更換或者更改土地使用權證書。
　　
　　二、城市土地利用中政府干預失靈的剖析
　　
　　在市場經濟條件下，政府在資源配置中的作用集中地體現在彌補市場的缺陷方面，具體到城市土地利用上，建立和完善土地資源的規劃、管理制度，健全土地交易與管理制度成為城市政府的首要職能。同時，政府在克服外部性、提供城市公共物品方面，應該更有作為。但是，政府在干預城市土地利用中也存在著一些失靈的現象。
　　（一）政府干預失靈的原因
　　1、政府作為土地產權代表和社會管理者的角色錯位
　　政府作為土地產權代表和社會管理者的雙重主體資格，使政府產生角色錯位的可能性。
　　當政府作為行政主體時，政府承擔著領導宏觀經濟發展的公共職能。因此，政府為了營造宏觀經濟發展環境，必須優化資源配置，規范市場秩序，降低交易成本，用政府看得見的手糾正市場失靈，這時政府代表的是社會整體利益。但是，當政府作為市場主體時，政府處于和市場主體平等的地位，承擔著微觀經濟發展的土地資源供給職能和來自市場主體的經營贏利壓力和誘惑。于是，政府陷入兩難處境，并在微觀利益和宏觀利益的對立面中進行博弈。一般情況下，地方政府最終選擇的結果是放棄公共長期利益以滿足自己的經濟上的短期微觀利益，從而做出違法決策，使一些干預措施如土地利用總體規劃、城市規劃形同虛設。
　　因此，政府作為土地產權代表的市場行為和社會管理者的公共行為目標不一致，必然造成政府的角色錯位。
　　2、政府獲取相關信息嚴重不足或失實
　　政府能有效干預市場運作的前提之一是其擁有完全信息，但這個前提在現實經濟社會中難以成立。一是由于市場的分散化，造成信息是分散的，分散的信息只有市場才能匯集和反映，但政府干預之后，市場傳遞信息的渠道就受挫了，政府的信息獲取渠道不暢；二是信息獲取與否，與政府自身利益無關，且信息獲取是需要成本的，因而政府缺乏主動獲取信息的積極性；三是獲得的信息失真，被政府規制的對象有更多的積極性去欺騙或者收買政府官員，導致政府職能部門不可能擁有完全真實的信息。
　　3、政府干預缺乏公眾參與和監督
　　西方市場經濟國家中，政府干預措施在制定和實施中，都有公眾參與以及監督的渠道，這使規劃的實施得到充分保證。而在我國，土地利用總體規劃是自上而下制定的，是中央政府的要求，而城市規劃是地方官員主持進行的，這兩者在制定和實施中都沒有給居民參與和監督留下很大空間。因此，居民對土地利用總體規劃和城市規劃的熱情不高，更談不上監督了。
　　（二）政府干預失靈的表現
　　1、政府壟斷同時破壞效率和公平
　　市場經濟國家的市場壟斷目的是獲取效率，破壞的是公平，且政府反壟斷主體明確，
　　目標即反對壟斷行業、維護公平。計劃經濟轉型國家的市場壟斷則同時破壞了效率和公平，還存在政府反壟斷主體缺位。國土資源部執法監察局局長張新寶近日在通報土地違法情況時指出，新《土地管理法》實施以來的七年中，也就是1999年至2005年，全國共發現土地違法行為100多萬件，在這些違法案件中，政府主導下的違法突出。表現為，政府違法帶有普遍性。凡是性質嚴重的土地違法行為，幾乎都涉及到政府；再就是政府違法帶有發展地方經濟的色彩；三是以侵犯農民利益為特征。低標準土地補償和拖欠征地補償費現象比較普遍。
　　2、政府壟斷無法達到預期設想
　　城市土地產權不清晰，造成法律上的所有權和事實上的使用權相脫節，由誰來代表國有土地產權不僅在中央和地方之間摩擦不斷，而且也在同級政府部門之間摩擦不斷。
　　盡管法律規定國務院為國有土地產權主體，但是土地市場權力實際是在市縣級政府。法律上的國有土地產權利益往往被地方政府及其各個利益部門、社會各種利益群體、不同層級的國有企業分割。其次是在壟斷市場上政府隨意性過大，擁有實際土地批租權力的地方政府集市場、行政、執法、監督的權力于一身。在地方利益的驅動下，極易造成政府利用權威左右市場，在需要行政利益時就犧牲經濟利益，在需要經濟利益時就犧牲行政利益，也就是既可以壟斷，也可以不壟斷。
　　
　　三、城市土地利用中政府干預失靈的法律救濟
　　
　　（一）以法律形式規范政府機構的行為
　　1、應實現政府經濟職能的法制化，健全和完備政府經濟職能的法律制度。依照城市土地市場發展對政府職能的要求，應規范政府宏觀調控市場等方面的立法，包括規范市場主體、客體、秩序和保護消費者權益的立法。
　　
　　2、中央政府和地方政府，政府與土地主管部門，土地主管部門與其他政府職能部門之間應界定職能范圍，明確權力分工。
　　3、政府只管那些市場機制作用所不及，難于運作好的方面。
　　4、按照市場經濟的本質要求，遵循價值規律、供求規律等來處理土地經濟活動。包括供應土地的數量、時機、出讓方式、年期、價格等的確定都以市場為依據來確定。
　　（二）實現行政公開化，建立對政府實施有效的社會監督機制
　　1、公開涉及土地使用者利益的相關政府部門的工作制度。
　　2、公開發布土地市場的法規、規章及有關政策。
　　3、定期公布市場信息。
　　4、公開執法，對于土地執法中的違法行為的處罰，要公開其處罰的理由、依據和結果。
　　由于長期以來我國的行政機關行使權力缺乏公開性和透明度，我國法律很少規定行政機關公開其文件、權力內容和義務2e4145d321e6bb58f107f08e61559ee7，從而逐步形成了“內部行政”和“秘密行政”。具體到土地市場，這種行政方式的弊端直接表現為操作模糊，使土地市場在一定程度上成為“灰色市場”或“隱形市場”。因此，政府作為土地所有者在出讓土地中應公開辦事程序，嚴格界定并向社會公開有關出讓方式的適用范圍，從而防止土地市場中的“尋租活動”，變暗箱操作、灰箱操作為公開交易，使幕后交易失去天然屏障。
　　對政府實施有效監督與約束的具體措施，就是要強化事前監督和事后懲罰機制。事前監督就是要提高公共權力運作過程的透明度，事后懲罰就是對政府機構的行政官員的違法、違規行為從重從嚴懲處，分別給以黨紀處罰、行政處罰、經濟處罰和刑事處罰。
　　（三）建立政府官員選拔的競爭機制
　　與土地資源利用管理有關的某些職位，可以向社會開放，經過有關社區公眾直接選舉產生，或者經過代議機構推薦與相應公務員考試選拔產生。這些職位不搞終身制，相關管理人員職務的任免由定期的公眾選舉或代議機構評審來重新確定。由于有眾多競爭者對職位的競爭，將會形成相應的人才市場，促使他們相互監督和自我約束。這種人才市場的存在將使競爭者的行為結果與努力程度具有一定的可比性，從而可以減少公眾個人判斷的不確定性影響，降低公眾和代議機構對他們行為監督和政績考核的成本，使政府管理土地的行為能最終受到公眾意愿的約束。在官員的任命上，任命機構與各部門的主要領導以及本部門上下級官員之間要簽訂合同書，闡明未來一定時期內被任命官員的土地資源管理目標、計劃、資金運作，以及相應任務完成的獎罰條例。這些合同應具有法律效力，這樣可以方便公眾代表機構對該部門主要領導以及上級對下級的監督和考核，促進政府官員任命和提升的公平競爭，有利于縮小和防止政府機構及其成員的目標偏離公眾目標。
　　
　　四、結語
　　
　　城市土地利用是城市經濟和社會生活的載體，將城市土地的優化利用納入法制化軌道是城市發展中的關鍵性問題。為了更好的體現政府在城市土地資源配置中的作用，避免政府干預失靈，實現城市土地的合理配置和持續利用，我們必須建立健全完備的法律制度，明確政府各職能部門的權限和分工，公開執法，提高公共權力運作過程的透明度，加強社會監督機制，以使城市的建設和發展更加健康、有序、和諧地進行。
　　（作者單位：泉州師范學院陳守仁工商信息學院）