淺論我國行政程序法典化

　　摘要：公共運行法治要求政府依法行政，而依法行政必須有規范政府的行政程序法，行政程序的發展及其法制化，是社會的民主法治發展的結果。隨著行政程序法控制行政權方面的功能進一步深化，在我國建立一部統一的行政程序法典是有必要的，也是可行的。
　　關鍵詞：行政程序；法典化；可能性
　　
　　一、我國行政程序法的界定
　　
　　目前，關于行政程序法涵義的一個焦點問題在于，行政程序法是否包括行政相對人的行為程序，也即行政程序法所設定的程序權利、義務、法律責任等是僅僅針對行政主體，還是同時也規范行政相對人的權利、義務、法律責任。如果將這一問題置于行政程序法所屬的行政法這一更大的范圍，它實際上關系到行政法（學）是僅僅以行政權的行使主體為主線，還是以行政法律關系主體之間的相互作用為主線。本文認為現代行政法（學）為求這兩方面的平衡，即行政主體和行政相對人各自的權利、義務的平衡，行政主體與行政相對人之間權利義務的平衡，程序恰恰是最為有力的裝置。因而行政程序法機要規范行政主體的行為程序，也要規范相對人的行為程序。
　　基于以上的認識，本文認為，與我國社會主義市場經濟條件下行政法治要求相適應的現代行政程序法，是以實現公共行政職能為目的而設立的規范行政法律關系主體在行政活動中的程序的法律規范的總稱，即規范行政職權行使過程中行政主體以及行政相對人行使其行政法權力（利），履行其實體行政法義務時所要遵循的步驟、方式、順序、時效等程序規則的總稱。它以實現公共行政為目的，追求公正與效率的統一，具有公正、平等、民主、效率等特征。其法律“理念”或謂之深層精神在于：一方面，為了保證行政行為的合法性，實現相對人的民主權利，保障相對人的合法權益免遭不法行政的侵害，行政相對人有權參與行政程序，并要求行政主體權力的行使，必須置于嚴格的程序規范的約束之下，即行政主體有義務使自己的行為嚴格遵守法定程序，否則，行政主體要承擔相應的法律責任；另一方面，為有效地實現行政目的，行政主體也有權要求行政相對人依法定程序參與有關活動，即行政相對人也有義務遵守法定程序，否則同樣會引起相應的法律后果，這兩方面相互聯系不可分割。
　　
　　二、我國行政程序法的發展進程
　　
　　黨的十一屆三中全會以來，中國前進的速度是空前的，行政法作為獨立法律部門被人們重視，與此同時，有關行政程序的立法則經歷了一個從無到有、從忽視到重視、從分散到集中、從較低層級到較高層級、從質量較低到質量較高的發展過程。其中特別是1989年頒布的《行政訴訟法》可以說是中國行政程序法發展道路上一塊重要的里程碑。該法的一個顯著特點是把人民法院對行政機關具體行政行為的合法性審查的范圍，不僅局限于是否符合行政實體法律規范的審查，而且包括是否符合行政程序法律規范的審查，如果具體行政行為違反法定程序，即應判決撤消該具體行政行為，這就是說《行政訴訟法》基本上賦予了行政程序法與行政實體法幾乎同等的法律效力。
　　我國行政程序法在內容上取得重大突破的又一塊里程碑，是1996年3月通過并于當年10月實施的《中華人民共和國行政處罰法》，該法在我國行政法律中明白確立了現代行政程序的兩條基本規則：在行政行為做出之前行政主體必須將行為的事實、理由和依據告之對方當事人的規則，以及當事人有權盡情陳述和申辯的規則。這些規定進一步確認了行政程序本身具備的相對獨立的法律意義，無論行政行為在實體上是否正確、合法，只要其違反法定程序，將導致整個行政行為無效，這是對過去輕視程序、對程序采取實用主義態度的有力否定，在我國行政程序法制發展史上具有重要意義。其中的聽證程序的規定，這在我國行政法發展史上具有突破性意義，揭開了建設我國行政程序法的新篇章。這一切表明，我國行政程序法典問題已經進入自覺、深入研究階段，并正趕上國際程序法典化潮流。
　　
　　三、我國行政程序法典設立的現實可能性
　　
　　長期以來，人們曾根據行政行為復雜多變等特征，認為行政法沒有也不可能有法典。“但當我們在行政程序法的研究上投資幾年時間后或許會感到有必要修正上述定律，行政法不是沒有法典，只是沒有行政程序法典以外的法典。”行政程序法典化是法治行政的要求：第一，統一的行政程序法典為各單行行政行為立法提供了程序方面的基本規范，并可避免立法過程中大量的重復性規定，以及因缺乏統一規定而容易產生的矛盾乃至沖突；第二，統一的行政程序法典使行政主體及其工作人員的活動有一個基本的活動準則；第三，統一的行政程序法典為相對人參與行政行為提供了基本準則。總之，行政程序法典使“程序變成了以固定的和不可超越的游戲規則為限制的特殊類型的和平戰爭”。
　　
　　四、我國行政程序立法法典化面臨的困難
　　
　　實現行政程序法典化已成為中國行政法學者憧憬的目標。行政程序法典化將是我國行政法逐步走向成熟的標志，但與此同時，它又是一項最艱巨的行政立法系統工作，是當前中國行政法學研究中最富有挑戰性的課題。雖然《行政訴訟法》實施以來，廣大公民和政府工作人員的行政法制意識已有很大的提高，單行的行政程序立法工作已取得初步成績，學者們對國外行政程序法的研究也有了一些基礎，但總的來說，在立法理論和實踐的準備方面還相當不足。其困難不亞于其他國家，目前面臨的問題主要表現在以下幾個方面：
　　1、我國歷史上缺乏民主法制傳統，中國法制史上有關行政程序立法理論幾乎是空白，更談不上給我們留下民主程序方面的法律文化遺產。目前，在一般政府工作人員和行政領導頭腦中，依法定程序行政觀念還相當淡薄，“目的和效果是一切，程序是無關緊要的”觀念在一部分行政人員中還占主導地位。
　　2、行政程序法典化需要具備比較充分的理論準備，尤其需要在比較研究各國行政程序法典內容、借鑒別國成功經驗和失敗教訓方面做大量基礎性的工作。我國行政程序法基礎理論方面的研究還相當薄弱，特別是有關行政行為、行政程序的理論研究還存在許多空白或分歧。
　　3、行政行為范圍廣泛、復雜，而且變化頻繁。尤其是我國幅員遼闊，中央到地方行政機關林立，只能廣泛，在確立市場經濟體制目標新形勢下，要對各種行政機關的程序做出統一的規定，必然會遇到許多意想不到的立法技術上的困難。
　　
　　五、實現我國行政程序法典化的努力方向
　　
　　行政程序法典化在我國還是新鮮課題，目前還有許多空白。古人說：“篳路藍縷，以啟山林”，當前我國行政法學者要做的正是前無古人的事業，需要通力合作，實際工作者和理論工作者鍥而不舍的共同努力。
　　（一）為避免曲折，少走彎路，應對行政程序法典的立法理論，尤其是對立法目標模式和基本原則作深入、系統研究，做好充分的理論準備
　　確立適合我國國情需要和遠景發展的行政程序法典立法目標模式和基本原則，是行政程序法典化成功的前提。
　　參考美國行政程序法的立法目的，已有學者加以總結，謂之：法典化、統一化、標準化、簡單化、司法化；其立法原則為民主原則、效率原則和公正原則。這對我們有啟迪意義。但是行政程序法典化歸根結底必須從各國實際出發，力圖使之符合本國情。有關立法目標模式與基本原則確立更應如此。我國國家立法部門的領導對此已有初步認識，他們提出：“建立一套公正而富有效率的行政程序法律制度，是我國行政程序立法的目的”。
　　對于如何著手制定統一的行政程序法，比較好的辦法是在制定單行的行政程序法律的同時，可進行行政程序法典的起草工作。當然“兩條腿走路”，尤其是進行統一的行政程序法典起草困難是很大的。如前所論，制定行政程序法典的最大困難在于對行政程序法的內容和立法結構做出完善安排，對該法典調整范圍做出合理的界定，并對行政程序做出科學的分類。需要反復強調的是，研究這些問題要同行政行為的研究及整個行政法的研究不可分割，這就是說，如果缺乏對行政行為進行全面研究，內有對行政實體法的深入研究，就不能對行政程序有正確的認識。當前，關鍵的問題在于理論研究滯后，對我國實際發生的行政行為和行政程序缺乏有理論深度的概括，因此許多問題還沒有真正解決，如行政機關在處罰時，選擇程序顯失公正，亦應做出變更程序的判決。諸如此類問題還很多，需要我們從理論上探討清楚，只有理論成熟，才能在立法上做出明確規定，正如一位外國法學家所言：“法律制度是一個結構化安排的制度，”而這種制度只有通過理論辨析和闡述才能“變得概念化和系統化并由此得到改造，如果不是這樣，法律制度將彼此分離，不能被組織起來”。
　　
　　（二）行政程序法典化作為一個系統工程的實施應體現實事求是、循序漸