城市社區管理體制創新

　　社區，原是一個外來名詞，源于歐美，在日本被稱為地域社會，而在以前的中國又稱居民小區。為此，對社區如何定義，則是第一個需要解決的理論問題。其次，社區的性質和功能又受人的認識的制約。既然社區是居民集中居住和生活的場所，它就必然涉及到生活、就業、教育和娛樂等各種活動。這些活動之間應如何協調、如何統籌、又如何制度化和法制化，則是社區管理體制的第一個重要課題。
　　
　　一、傳統城市街道管理體制存在的弊端
　　
　　改革開放以來，隨著我國由計劃經濟向市場經濟的轉變，中國城市社會結構發生了巨大變化，企事業單位與政府脫離，單位組織與個人之間也出現了分離，使得城市社區出現了多元化的利益主體。現代企業制度的建立，使得大量的社會服務、社會管理、社會保障功能與企業剝離。行政管理體系的改革，也使得一部分社會管理、社會服務職能從政府職能中分化出來，所有這些轉移出來的社會管理和服務功能直接由社區承擔下來，社區功能呈現出社會化、多元化的趨勢，城市社區建設的要求非常迫切。我國城市社區建設還是一件新生事物，無論在理論還是實踐上都處于探索階段，存在著許多矛盾和問題，需要我們認真總結，不斷摸索。傳統城市街道管理體制存在的弊端有：政治行政色彩較濃，居民自治意識不強；經濟功能強，管理、服務功能弱化；管理各自為政，缺乏協調，缺少人文建設，居民缺乏歸屬感等等。
　　
　　二、新型社區管理的啟示和經驗
　　
　　隨著社會的發展，改革開放的深入，社區建設也在蓬勃發展，各地開始了社區管理體制的構建實踐，出現了具有代表性的社區管理模式。社區管理模式是對不同類型城市在各自特色的管理體制、管理機制組合基礎上，實現城市高效有序運行目標的特定方式的形態概括。城市基層的政權結構、社會結構都處于動態的演變過程中，中國的社區建設應該呈多元模式進行。上海模式、沈陽模式、江漢模式、深圳蓮花北模式……從1999年12月28日南京鎖四社區在全國第一家進行社區體制改革以來，許多城市陸續推出各具特色的社區管理體制改革模式。
　　這些模式各有特色，對社區管理體制改革都具有推動意義。目前，城市基層的政權結構、社會結構都處于動態的演變過程中，各種社區管理模式的形成與發展，都是我國正處于社會轉型期這一特定條件下的產物，歸根到底又不能脫離不同地區、不同社區的具體條件和客觀實際。社區管理體制改革不能搞“一刀切”，必須遵循“漸次推進，梯級發展，全面帶動”的思路，根據具體情況，設計和選擇最合適的改革路徑，達到政府提高管理效率、居民當家作主、社區和諧安寧的目的。
　　
　　三、建設新型社區管理體制的實現途徑
　　
　　（一）加強宣傳教育，提高思想認識
　　要順利進行社區管理體制建設，加強宣傳教育，提高思想認識是準備。加強宣傳教育可采取召開教育大會、各種類型的座談會和發公開信等多種形式，廣泛宣傳城市社區管理體制，努力使改革精神深入人心，統一思想形成共識。這種共識主要包括要充分認識到改革的重要性、緊迫性、長期性。充分認識重要性是指建設城市社區管理體制是城市基層政權建設新的突破口，是全方位拓展社區建設的一項有力舉措，它有利于推動基層民主和社會物質文明、精神文明的發展，是關系到發展穩定大局的一個重要方面；同時要增強改革的緊迫感，并要樹立長期作戰、常抓不懈的思想，正確理解漸進規律，指望在短時期內把所有問題都解決的想法是不現實的，這是一個系統工程，必須克服急于求成、急功近利的短視行為，要作長期的思想準備，循序漸進，才能實現從量變到質變的飛躍，并最終積極采取切實可行的措施來推動改革的順利進行和逐步完善。
　　（二）調整居委會管理規模，科學合理地劃分社區
　　適當調整居委會管理規模，科學合理地劃分社區是搞好街道管理體制改革的前提。要按照便于服務管理、便于開發社區資源、便于居民自治的原則，以及地域性、認同感等社區構成要素，對原有街道、居委會規模作適當調整，以調整后的居委會轄區作為地域，并命名為社區。上海、深圳、沈陽、南京、青島、合肥、石家莊、哈爾濱等城市的實驗區，對街道和居委會的管轄范圍進行了調整，其中以沈陽市的做法最具有代表性。沈陽在沈河、和平兩個實驗區試點的基礎上，在全市重新劃分社區。新型社區主要分為四種類型：一是按居民居住和單位自然地域劃分出來的“板塊型社區”；二是以封閉型居民小區為單位的“小區型社區”；三是以職工家屬聚集區為主體的“單位型社區”，四是以不同功能特點劃分的“功能型社區”。這種按照居民居住的自然地緣關系，社區的資源配置，適度的管轄人口和人們的心理認同感來劃分社區的方法，具有合理性和科學性，可以達到對社會資源的優化配置。
　　（三）加強黨和政府對社區的管理
　　實行社區管理必須以黨的領導為核心，并加強基層黨組織的建設，充分發揮黨和政府在社區中的促進作用和服務作用。必須加強社區各類基層黨組織的聯系，培養高素質的黨的社區工作者隊伍，并始終堅持黨對社區建設的方向進行政治上的引導和組織上的保證。政府是社區管理中的重要力量之一，各級政府的主導作用應體現在：統一思想，提高認識，負責制定和組織落實社區發展規劃，對推進本地區的社區建設負總責。發揮職能部門的作用，協調企業、社團、志愿者和社區成員參與社區建設和管理工作，解決人力、物力、財力方面的困難，形成社區建設工作的整體合力。在具體做法上，政府應建立專門的領導小組，并在分析一些社會現象、社會結構、社會發展的質量和數量特征，以及國內外各種模式比較分析的基礎上，結合本地區的實際情況，制定出一套指標體系，并逐步量化，以便于對各種各社區管理的質量狀況進行評價、監督、預測和服務。政府要現代化，政府從直接提供公共物品到對公共物品的質量進行監督和保障；居委會要民主化，居委會對居民負責，工作貼近居民。
　?。ㄋ模┙⒔∪鐓^的自治組織
　　在建立健全社區自治組織過程中要遵循“直接民主”的原則，社區自治組織應該包括社區成員大會或社區成員代表大會，社區居民委員會和社區協調議事委員會等。在民政部啟動的“全國社區建設實驗區的試點工作中，各實驗區在居民自治方面進行了大膽創新，形成了各具特色的做法。大力發展社區民間組織，提供公共產品；居民公民化，在社區為居民服務的同時，居民要為社區作貢獻。如上海盧灣區在社區內建立了社區居委會議事層與執行層的分離的工作體制；沈陽市在重新劃分管轄區的基礎上，建立了新的自治體系，分為決策層—社區成員代表大會，招考執行層—社區委員會，議事層—社區協商議事委員會，領導層為社區黨組織；北京西城區建立了社區管理體系和社區中心。雖然這些組織的名稱各異，但他們為如何在社區建立新的自治組織提供了有益的借鑒。
　　創新社區組織機構。按照“議行分設”的理念創新社區組織，創立“一會（分）兩站”模式，從組織結構、性質、職能、人員、經費、場地等關鍵問題一一分離，理請社區工作站和社區居委會及社區服務站相互關系，創新新型的社區工作站和社區服務站兩個社會組織，使社區居委會成為名副其實的居民自治組織。
　　（五）轉變政府職能，改進工作方法
　　轉變政府職能是社會主義市場經濟發展的必須要求，也是城市基層管理體制改革的內在要求。這就決定了政府各職能部門必須按照新體制的要求，切實轉變職能，真正把賦予社區的各項職責落實到位。應理順政府與社區、社區與社會各組織之間的關系。為規范新型社區組織運作，制定一系列相關政策和辦法，明確了政府各職能部門的職責、社區居委會的任務及其相互關系，使政府在社區騰挪出空間給社區居委會搞居民自治，培育了公民社會，積累了社會資本。政府“減肥”——將社區公共事務作細致的分析，在此基礎上準確定位政府的責任，讓其從直接提供公共服務轉變為間接提供公共服務，從靠設立機構提供公共服務到靠政策工具提供服務；從給錢、給物、給機構到培育各類民間組織，讓民間組織承擔起政府下放的職能，從而使政府的職能歸位，社區的自治力量增長。在轉變職能過程中，要把著眼點放在充分調動基層工作積極性的基礎上來，放到為群眾服務上來，服從大局，適應城市新體制的變化，根據社區管理的要求，切實轉變工作方式和工作內容，實現重心、權利、財力的下移，并按照“權隨責走、費隨事轉”的運作方式，把該放下去的權不折不扣的轉移下去。
　　
　　（六）加強法律法規和制度等的建設
　　一是法律支撐。目前，因無明文規定，連專家都很難說清楚社區組織的定位和性質。據統計，理論界關于“社區”的定義多達76種。這個事實，成為社區管理體制改革不得不邁的“一道坎”。專家呼吁：有關部門應盡快在相關法律中明確“社區”的概念和范圍。在修改《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的同時，應對與社區相關的1000多條法律、法規盡快進行修改和調整。有專家提議：把《中華人民共和國城市居民委員會組織法》修改為《中華人民共和國社區組織法》，或將它作為母法，根據實際需要制定一些必要的細則，逐步建立、完善有關社區管理法制體系。城市基層管理體制的改革，涉及到城市建設和管理的方方面面，當前一些需要城市建設和管理只能部門齊抓共管的工作，有時存在著相互推委的現象，還沒有形成很好的合力，這就需要對一些工作進行一個明晰和劃分的過程，并用制度、法規加以保證。二是改革居委會干部制度。可對社區干部實行公開招聘，通過民主選舉，競爭上崗。這有利于提高居委會干部的素質，形成一支年輕化、職業化的社區工作者隊伍，又能安置下崗職工和大中專畢業生，開辟新的就業渠道。三是加強硬軟件建設，主要是指加強理論研究，加大對管理體制改革的理論知道力度。硬件建設包括對街道辦事處、社區提供良好的工作環境、辦公場所等。
　?。ㄆ撸﹦撔律鐓^服務體系
　　各社區居委會成立社區服務站，各街道辦成立了社區服務中心，在社會福利中心建成了區一級社區服務中心，初步形成了區、街道、社區居委會的三級社區服務網絡。并對社區服務站進行“民辦非企業”單位登記，使其按照產業化、實體化模式運作，出臺相關規定等配套措施，成立社區服務專項資金，規定政府按照購買服務項目的方式，對社區服務站從事為居民提供社會福利、社會保障、社區殘疾人服務、社區老人服務等無償服務進行評估、補貼，并鼓勵社區服務站低償運營，享受稅收減免政策，實現社區服務的社會化。使政府提供了品種多樣的福利和服務等新公共產品。
　　另外，還要提供社區居民交往平臺，以政府信用為起點，積累城市社區人際關系的信任基礎；在社區公共事務中倡導平等和寬容的原則，強化居民合作與參與的意識。
　　隨著新世紀的來臨，我國的社會主義現代化建設將進入一個新的發展階段，隨著社會主義市場經濟體制的建立，在城市相應地要求改革原有的管理體制。實踐已經證明，社區管理體制是我國城市基層管理體制改革的方向和具體內容，建設新的社區管理體制在城市改革、發展、穩定大局中的地位日顯重要，在加強城市管理、服務市民生活、促進社會進步方面的作用也越來越大，我們一定要增強建設新的社區管理體制的自覺性和緊迫感，在物質生活不斷豐富的同時追求精神需要的不斷滿足，在尊重歷史和關注現實的基礎上，一個小區一個小區地建設，一個社區一個社區地拓展，最終把各級各類城市都建成人們安居樂業、文明的城市，有力地構建社會主義和諧社會。
　　
　　參考文獻：
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　　4、吳新葉．城市社區管理中的政府失靈，城市發展研究，1999(6)．
　　（作者單位：浙江紹興文理學院美術學院）