“一主三化”中征地矛盾與解決對(duì)策的思考

　　近幾年，各地都始終把堅(jiān)持以發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主、加快產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的“一主三化”作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略，“一主三化”也是從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路。
　　
　　一、征地中的突出問(wèn)題
　　
　　各地為加快“一主三化”進(jìn)程，在征地過(guò)程中出現(xiàn)了一些矛盾和問(wèn)題，主要表現(xiàn)在征地制度不完善；而矛盾的焦點(diǎn)集中在農(nóng)民的權(quán)益受到不同程度的損害。
　　1、征地失控現(xiàn)象突出。建設(shè)項(xiàng)目越多，土地征占越多，地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也越快。政府利益越大，征地規(guī)模當(dāng)然地不斷擴(kuò)大、范圍不斷拓寬。有些地方出現(xiàn)一上項(xiàng)目、搞建設(shè)就征地，沒(méi)有走挖潛內(nèi)涵、盤活存量之路。少數(shù)地方以發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以工促農(nóng)為號(hào)召征占農(nóng)民承包地，不嚴(yán)格按規(guī)劃征地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
　　2、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，對(duì)農(nóng)民的安置單一。從整體看，目前征收農(nóng)民土地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償不高，對(duì)農(nóng)民的安置途徑單一，在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)下，有的地方征收集體土地沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分公共利益，一些經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目依照公益項(xiàng)目低價(jià)征收，土地增值收益分配不合理。
　　3、征地程序未嚴(yán)格執(zhí)行。現(xiàn)行的征地制度下，從土地征收的實(shí)施到補(bǔ)償費(fèi)的確定和勞動(dòng)力的安置等，農(nóng)民基本處于被動(dòng)狀態(tài)。事實(shí)上，農(nóng)民并不反對(duì)征地，而是要求“公開(kāi)、公正補(bǔ)償”，不合理、不公開(kāi)、不公正的征地必然產(chǎn)生諸多問(wèn)題。
　　
　　二、矛盾剖析
　　
　　從實(shí)質(zhì)看，真正的問(wèn)題不在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，而在于當(dāng)前的征地監(jiān)督機(jī)制缺失和失地農(nóng)民的生活保障等問(wèn)題，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與建設(shè)用地大量增加產(chǎn)生供需不均衡矛盾的集中反映。
　　
　　（一）法律上的缺失
　　集體土地的真正經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)權(quán)代表，《土地管理法》和《土地承包法》均未做出明確的界定。這在理論和實(shí)踐中不可避免地造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表不明確，影響了集體土地所有者依法行使權(quán)利和維護(hù)自身利益。而且，因農(nóng)村土地實(shí)行農(nóng)民集體所有和農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)“雙層”制度，長(zhǎng)期存在著農(nóng)民、村組、行政村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的產(chǎn)權(quán)困惑。另外，對(duì)土地征收權(quán)的行使也缺乏監(jiān)督，現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定征地爭(zhēng)議由批準(zhǔn)征收的人民政府裁決，被征地農(nóng)民權(quán)利在法律上難以得到保護(hù)，也缺少司法救濟(jì)制度和仲裁機(jī)制。
　　
　　（二）征收補(bǔ)償不完善，后續(xù)幫扶未跟上
　　一是土地征收標(biāo)準(zhǔn)未改進(jìn)。只有政府指導(dǎo)價(jià)，缺少市場(chǎng)評(píng)估價(jià)，標(biāo)準(zhǔn)較籠統(tǒng)。二是缺少“二次補(bǔ)償”機(jī)制。許多土地初次被征收時(shí)，是以發(fā)展公益事業(yè)和國(guó)家建設(shè)的名義進(jìn)行的，其補(bǔ)償必然是以低標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的，后來(lái)這些土地或進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)或充當(dāng)固定資產(chǎn)而大量增值，但對(duì)原被征地農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織卻未參與新增收益的再分配。三是征地安置途徑單一，目前征地中對(duì)農(nóng)民安置的主要途徑是一次性貨幣安置，難以解決長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。四是對(duì)失地農(nóng)民缺乏幫扶。
　　
　　（三）征地程序有待規(guī)范
　　現(xiàn)行的征地程序是先批后征，征供分離。這種征前未告知，批后公告實(shí)施有爭(zhēng)議不影響征地方案實(shí)施的規(guī)定，沒(méi)有充分尊重農(nóng)民和農(nóng)村集體組織的意愿，沒(méi)有充分保護(hù)農(nóng)民的“知情、申辯、聽(tīng)證”權(quán)利。
　　
　　三、對(duì)策建議
　　
　　根據(jù)以上闡述可見(jiàn)，現(xiàn)行征地制度的不合理應(yīng)改革，盡快探索一條在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的途徑，解決現(xiàn)行征地制度中的一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，加快征地制度改革。
　　
　　（一）進(jìn)一步明晰集體土地產(chǎn)權(quán)
　　首先，要通過(guò)制定法律，明確規(guī)定集體土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體，賦予集體土地所有權(quán)的完整權(quán)能。《物權(quán)法》、《土地承包法》對(duì)此只作了原則規(guī)定，建議各地結(jié)合實(shí)際予以明確。允許集體建設(shè)用地依法流轉(zhuǎn)，目前湖北等省市已制訂了相應(yīng)的試行辦法，從根本上解決集體所有土地不能實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值這一瓶頸。其次，進(jìn)一步明確非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)屬國(guó)家所有，這樣有利于貫徹落實(shí)基本國(guó)策。再次，抓緊開(kāi)展集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作，將農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)按土地使用權(quán)對(duì)待。
　　
　　（二）建立一套嚴(yán)格、規(guī)范、完善的征地程序
　　征地過(guò)程必須有嚴(yán)格的法律程序和監(jiān)督、救濟(jì)機(jī)制。嚴(yán)格的征地程序是實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正原則的保證，也是維護(hù)被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民合法權(quán)益的有效措施。首先，規(guī)范國(guó)家土地征收權(quán)的行使應(yīng)著重解決規(guī)范政府決策、明確征地主體、限定征地范圍等問(wèn)題。改變先批后征，征供分離的作法，全面賦予被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)。健全并嚴(yán)格執(zhí)行征前“告知、確認(rèn)、聽(tīng)證”程序。其次，要強(qiáng)調(diào)科學(xué)規(guī)劃的重要性。實(shí)施中賦予規(guī)劃更嚴(yán)肅的法律地位，真正體現(xiàn)土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的權(quán)威性，形成依法征地、依規(guī)劃征地用地秩序。再次，建立征地爭(zhēng)議的司法救濟(jì)和裁決制度。對(duì)農(nóng)民集體組織或農(nóng)民提出的征地不合法、補(bǔ)償不合理、安置不落實(shí)問(wèn)題，引導(dǎo)他們走行政復(fù)議或申請(qǐng)仲裁的路子，或選擇司法機(jī)關(guān)按司法程序予以解決。最后，加強(qiáng)對(duì)土地征收的監(jiān)督。一方面要加強(qiáng)群眾監(jiān)督，繼續(xù)推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，健全征地程序，公開(kāi)實(shí)物調(diào)查及補(bǔ)償資金；另一方面可充分發(fā)揮人大政協(xié)和社會(huì)各界的監(jiān)督作用，經(jīng)常開(kāi)展土地征收情況專項(xiàng)檢查，及時(shí)了解、糾正征地資金管理和使用中存在的問(wèn)題。
　　
　　（三）科學(xué)界定公共利益，完善法律制度
　　一是通過(guò)法律法規(guī)明晰公共利益的內(nèi)涵。科學(xué)界定公共利益的外延，對(duì)政府征地權(quán)進(jìn)行規(guī)范，避免征地中公共利益的“異化”和“失真”。按公共利益的不同層級(jí)關(guān)系，以“對(duì)生活影響重大、受益人充分廣泛”為判點(diǎn)，結(jié)合“帕累托最優(yōu)”定理來(lái)綜合評(píng)判某一征地項(xiàng)目是否為公共利益；二是推行城市批次用地帶項(xiàng)目報(bào)批，解決“一書四方案”中供地粗略，用地經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)不明，以城市建設(shè)這個(gè)公共利益為名低價(jià)征地問(wèn)題；三是嚴(yán)格執(zhí)行《物權(quán)法》，在征地中賦予其他民事主體與國(guó)家平等的權(quán)利，《物權(quán)法》是我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的客觀要求，其對(duì)征收集體土地設(shè)置了嚴(yán)格的條件，只要我們認(rèn)真貫徹執(zhí)行，農(nóng)民合法權(quán)益就能得到法律保障。
　　
　　（四）改革征收補(bǔ)償機(jī)制，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
　　一是理順因征收、征用而發(fā)生的不同的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，區(qū)分并完善征收和征用兩種不同征地行為的適用范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地程序等有關(guān)規(guī)定。二是改革征、供地雙軌制，建立合理的利益分享機(jī)制，讓農(nóng)民分享工業(yè)化成果。目前國(guó)家對(duì)土地出讓金的征收、分配向農(nóng)村和農(nóng)民傾斜已有政策保證，但對(duì)于土地收益的“重新分配”能否真正讓利于民還需配套法規(guī)、政策的完善。所以，調(diào)整土地收入分配結(jié)構(gòu)，給被征地農(nóng)民以公平合理的生產(chǎn)資料補(bǔ)償，保證失地農(nóng)民被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之中，是有利于農(nóng)民富裕的有效途徑，民富城鎮(zhèn)化才有意義，才能與“十一五”規(guī)劃協(xié)調(diào)，以推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。三是改革土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模式。改變?cè)杏?jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下政府定價(jià)的做法，逐步采用區(qū)片綜合價(jià)，隨著發(fā)展再逐步采用政府指導(dǎo)價(jià)、市場(chǎng)評(píng)估價(jià)、市場(chǎng)價(jià)，科學(xué)制定區(qū)片綜合地價(jià)，不分項(xiàng)目和用途實(shí)行“同地同價(jià)”，解決低價(jià)征地問(wèn)題，使農(nóng)民得到合理補(bǔ)償。四是建立“二次補(bǔ)償”機(jī)制。對(duì)于公益事業(yè)項(xiàng)目等低標(biāo)準(zhǔn)征收農(nóng)民土地后改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性或者有一定收入的土地，應(yīng)對(duì)原被征地農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行一定的追加補(bǔ)償或參與新獲得的利益的再分配。五是建立維護(hù)失地農(nóng)民利益的長(zhǎng)效機(jī)制。失地農(nóng)民的核心問(wèn)題是就業(yè)和社會(huì)保障，安置因國(guó)家征地而造成的無(wú)地農(nóng)民，理應(yīng)成為政府的重要責(zé)任。政府可采取免費(fèi)提供職業(yè)技能培訓(xùn)、負(fù)責(zé)推薦就業(yè)、建立養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、稅收優(yōu)惠、補(bǔ)助機(jī)制等措施和手段，解決農(nóng)民的根本出路問(wèn)題。逐步通過(guò)農(nóng)民“市民化”，縮小城鄉(xiāng)差別，推進(jìn)城市化進(jìn)程。
　　令人欣喜的是，目前國(guó)家已作出征地補(bǔ)償三個(gè)月內(nèi)，必須將用于農(nóng)民社保的資金足額繳入社保專戶后才能辦理征地手續(xù)，解決了農(nóng)民的后顧之憂。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、卓春.對(duì)征地過(guò)程中存在一些問(wèn)題的思考[J].國(guó)