政策過程現代化與決策機制創新

　　摘要：從對民主政治建設的分析引入了政策過程現代化的概念，并提出和論證了政策過程現代化的三個內在要素，即政策過程信息化、制度化、社會化。從政策創新機制的分析推出決策機制創新的分析，指出政策過程現代化要通過政策決策機制創新反映出來。對近年來我國各地在決策機制創新方面所作的積極探索和實踐進行了實證分析。
　　關鍵詞：政治文明；政策過程；決策機制創新
　　
　　一、民主政治建設與政策過程現代化
　　
　　政策是政府的價值觀，黨的政策也是黨的生命力所在。而政策過程凝聚了國家權力與社會示范的統一，因此這個過程的優劣彰顯了民主政治的要義。從這個角度看來，政策過程的科學化、制度化、民主化就成了建設民主政治的重要內容。
　　建設社會主義政治文明重在制度建設，因為政治文明不僅是一種政治價值和政治文化，而且是一種體現某種價值和文化的政治制度體系。有關學者指出，制度建設包括三個層次：一是完善公共權力體系；二是通過法制建設和公共政策制定為政治、經濟、社會生活提供規范；三是通過調整組織結構、職能和權責關系，改革政治管理方式。可見，公共權力和公共政策的運行都離不開決策機制的完善。政治文明建設要求實現政策過程現代化，政策過程現代化直接體現在決策機制創新上。政治文明建設的任務要求我們不僅推進政治體制改革，而且應當包括政治過程的改善。有人指出，相對于政治體制改革，我們對政治過程問題的關注相對較少。因此，政策過程現代化及其決策機制問題的研究，就顯得特別重要。
　　中國社科學院公共政策研究中心對近年來我國公共政策選擇的分析與預測報告，指出了我國公共政策選擇出現的幾個基本特點，一是政策規劃注重連續性；二是政策選擇注重公共性；三是政策措施注重創新性；四是政策過程注重加大各環節的力度；五是價值取向注重公正與公平。這一切結論都顯示出公共政策領域的進步。
　　
　　二、政策過程現代化的涵義
　　
　　可以將政策過程現代化，歸結為政策過程的信息化、制度化、社會化三個方面。政策過程的信息化是指將某項政策的制定、試行、實施、調整置于信息反饋的環境中，通過信息交流和不斷反饋，使政策能代表大多數人的利益、反映大多數人的合理要求。政策信息反饋渠道越多，政策優化的程度就越高；政策過程越透明，公眾對它的認同感就越強。政策過程的制度化是指將某項政策的制定、試行、實施、調整置于嚴密的制度環境中，使得政策過程的每一個環節都有制度保證，每一項政策的出臺過程都有制度化的程序安排。它是為了有效保證政策過程的民主化，推進政策過程科學化。政策過程的社會化是指將某項政策的制定、試行、實施、調整過程，從狹窄的圈子里解脫出來，用社會化的辦法提出政策問題，用社會化的辦法獲得政策建議，用社會化的辦法控制政策實施、用社會化的辦法進行政策調整。采取向社會征集政策問題、建議、政策調整和改進的意見，可有效地提高政策過程的透明度，保證政策過程始終處在一種可控、可調的良性循環之中。
　　
　　三、政策過程現代化與政策功能的放大
　　
　　我國的政策總體質量和運行質量受市場經濟體系不健全的影響較大。應該看到，各項社會、經濟、科技政策已經成為我國社會、經濟、科技發展的最大的外生變量。謀求政策過程的改善，推進政策過程現代化歸根結底是完善市場經濟體制的內在要求。
　　政策過程的現代化對放大政策功能意義深遠，一是可增強政策制定和決策的科學性，降低政策失誤給社會經濟生活帶來的損失；二是可使各項政策都具有廣泛的社會基礎，為政策的運行和貫徹提供堅實的社會平臺；三是可使政策的運行處在一種可控可調的系統之中，使政策效應能得到及時有效的反饋和調整；四是可使政策的質量進一步提高，降低政策制定和運行成本；五是可使各項政策應對實踐問題的功能更強，使政策盡可能從一般指導性原則真正變成實踐的指南。
　　
　　四、政策創新機制與決策機制創新
　　
　　政策創新機制應該是政策創新系統的結構和工作方式，是政策創新系統各要素相互作用的過程和原理。它包括政策創新自身活動的運行機制和引發政策創新活動的機制。
　　可以按政策創新機制的內部結構和內在機理，將政策創新機制安排為政策創新的引發機制、政策創新的激勵機制和政策創新的約束機制這樣三大機制的藕合關系。其中，引發機制對政策創新提出政策供給的不斷需求；激勵機制為政策創新提供不竭動力；監控機制為政策創新提供廣泛的信息反饋渠道。
　　經濟政策創新機制是通過一系列科學合理的制度安排和工作系統來實現的。經濟政策創新機制的構成應該包含以下要素：第一、建立在政策供求關系之上的政策創新的引發機制。這一機制是通過這樣一些制度安排來實現的：①有一個對急于要解決的社會經濟問題進行會診的制度；②有一個較為穩定的政策問題顧問專家團；③有一個自下而上的政策問題信息反饋網絡系統；④有一個提供各地、各方面政策創新情況的政策信息交流會制度。第二、建立在科學考評體系之上的政策創新的激勵機制。這一機制是通過這樣一些制度安排來實現的：①有一套對政策從出臺到實施的效果測評系統；②有一套對政策質量的科學評價標準和政策效果評價體系；③有一套對政策評估效果的評價獎懲措施。第三、建立在政策監控體系之上的政策監控機制。建立政府政策信息網站，將政策信息置于公眾的監督之中，以形成政策創新的約束機制；在黨報上定期開辦“政策評價建議”欄，鼓勵公眾經常參與討論；建立重大政策公眾質詢制度，在事先發布公告的前提下，經批準，允許部分公眾參加“政策質詢會”；對政策問題的投訴和建議給予獎勵，減少劣質政策的出臺和危害。
　　從以上政策創新機制的分析，很容易引出決策機制創新的內涵、要求和實踐特點。
　　
　　五、政策過程現代化與決策機制創新的實證分析
　　
　　縱觀近年以來，在改革開放和全面建設小康社會，推進社會主義現代化建設的進程中，從中央到地方各級政府在完善政策決策機制方面所作的努力，在實現政策過程現代化即政策過程的制度化、信息化、社會化所采取的措施可以被總結歸納為以下十個方面：
　　第一，電子政務制度。信息時代的電子信箱、可視圖文信息系統、圖文電視廣播系統，成千上萬的網站，都極大的豐富了大眾傳播的渠道和內容，并為政府信息的傳播提供了具有嶄新特征的新手段。在互聯網時代，網上信息已成為繼大眾傳播媒介之后的新媒體，它以傳播速度快，信息量大，信息渠道廣，可視性強，使用簡便，互動性強等優勢成為今天的強勢媒介。電子政務是現階段政策信息化的首選平臺。問題在于，個別地方政府的上網工程空有其名，既無實質性內容，又引不起公眾注意，有些省市創立的“政府紅網”內容充實、互動有力、因而受到公眾好評。
　　第二，重大政策社會聽證制度。通過舉行聽證會的辦法，本著和誰的利益相關誰就有發言權的原則，讓較廣泛的群眾代表參與到有關政策的討論和論證中來，從而以程序的公正，保證結果的公正。這種辦法近年來實行的比較普遍，但主要是在價格方面，而且對需要舉行的項目規定過于單一、缺乏彈性，不能適應保障公民權益和各市場主體權益的需要；同時還存在著公眾代表人數少，參加者的資格缺乏代表性等問題，這些問題的存在使程序的公正性成為了懸念，從而不能保證結果的公正，因此重大政策社會聽證制度需要進一步完善。
　　第三，專家咨詢制度。在政策制定的過程中，存在著不可避免地與各種相互競爭著的利益密切關聯的相互競爭的價值系統。這些價值系統存在于政策制定角色之間，使政策過程主觀色彩太濃。專家咨詢制度一方面既可以利用專家的業務特長，又可以使政策意識跳出當局者的范圍，有利于保證政策過程的客觀精確性。改進專家咨詢制度，一是應打破偏見，吸收各地各方面的相關專家，不能僅僅在固定的圈子里找專家；二是專家咨詢要從制定政策時的行為變成政策運行全過程的跟蹤咨詢，以便政策的不斷改進或調整。
　　
　　第四，重大事項社會公示制度。社會公示就是通過各種手段讓改制導向知道某項政策的公眾都能知道，而不是黑箱操作。社會公示屬于政策試行的上一個步驟，也是與政策方案的選擇相關聯的：一旦社會公示的結果遭到受眾的否定或者懷疑，政策過程又要重新返回政策方案的選擇上，重新來過。政策的社會公示，表明了政府對公眾的高度信任，也表達了政策是代表最廣大人民利益的。有利于公眾對政策的意見反饋，也有利于公眾對政策的理解、支持以及對政策過程的參與。
　　第五，政務公開制度。政務公開具體包括辦事程序公開、辦事規則公開、辦事結果公開三個方面，是一種有效的政策過程民主監督機制。由于政策過程就是國家權力在各個領域的分配的過程，國家權力的強制性導致政策的強制性，因此制訂和執行政策的人也就擁有了工作本身附帶給他的強制性。強制他人成了他的職責，這就難免會滋生權力的濫用。表現在實踐中，就有了政策制定過程中的官僚作風以及政策執行過程中的“以人代法”的腐敗現象。許多城ZWUKAzPBEB9GQoM9Wnl3ow==市通過定期的“市民論壇”和“政務超市”現場辦公，使政策信息貫徹到基層和廣大群眾，反響較大。
　　第六，決策結果預公開制度。政策決策的預公開制度，是在一項決策正式生效之前再次聽取公眾意見，通過信息反饋使政策達到較優化或最優化的制度。這在政策動態的、多層次的分析過程中是最后一個半循環的環節：通過政策決策預公開，參考公眾意見，如果決策能夠成為政策解決方案，那么這個決策就會被輸出，運用到最初感知問題的解決上去；如果公眾形成的意見不夠統一，說明在架構問題或者問題解決上可能出現了偏差，需要進一步分析。決策預公開制度可以使政策過程更具有社會化，從而保證政策質量。
　　第七，決策失誤賠償制度。近年來一些農村鄉鎮建立了政府決策失誤賠償制，通過訂立決策失誤賠償合同，將市場風險轉化為政府風險，調動了農民的生產積極性。這一存在較大爭議的做法，反映了來自基層的大膽創新，使個別基層政府部門決策行為的隨意性受到了限制，表明決策科學化已成為共識。決策失誤賠償制度能夠刺激政府為了減少政策過程成本，降低政策執行風險，積極地去分析感知問題與架構政策問題過程之間的問題情勢、政策問題正確與否所帶來的解決問題和重新構建問題以及最后的問題解決方案。
　　第八，民意測驗制度。提高公眾對政策過程的參與程度，增強政策內容中的民意，民意測驗制度在把問題情勢確定為政策目標的時候能夠發揮重要作用。一般情況下，只有最需要立即解決的問題才能夠上升為政策目標，轉化為政策輸入。但最終把哪個或者哪些問題提到政策目標的高度就需要參考民意，因此民意測驗制度是政策過程的先導。
　　第九，政府信息發布制度。重大信息和重大事件都應該讓廣大人民群眾盡可能快地知曉，這是防止事態惡化，防止謠言傳播，維護社會生產生活秩序的有效手段；也是把這些資源與社會共享的重要環節，只有當社會群眾都較普遍地掌握了這些重大信息或重大事件，才會對相關事件問題界定的“元問題”表現出趨于客觀的認識，形成一個結構適度的政策問題。
　　第十，重要決策的責任制度。政策決策責任制是保證政策科學化和政策效果優化的一項制度。在政策制定過程中，由于政策主體經常發生價值、規范與利益的沖突，政策主體都想把自己的議題確定為政策解決方法。重要決策的責任制度的功能就在于，對決策者的隨意行為和個別人說了算的做法的制約，使政策問題能夠在博弈中趨于優化，促進政策決策系統的不斷改進和政策供給質量的提高。
　　
　　參考文獻：
　　1、韓旭.政治文明研究的新進展[J].政治