房地產行業和諧發展的思考

　　自2005年3月國務院發出《關于切實穩定住房價格的通知》以來，房地產行業的管理領域新政頻出，旨在起到穩定房價，合理房源結構，保護土地資源，抑制投資性及投機性購房行為，保障中低收入家庭住房需求得到有效滿足，同時，也消除由非正常購房需求急劇膨脹而攪起的虛假繁榮式的經濟泡沫。
　　筆者在一個縣級市了解到，新政出臺前的2004年市場平均房價為2200元/平方米，2005年上升為2600元/平方米，2006年1—7月上升為2800元/平方米，兩三年中的平均漲幅為12.93%，而在2000年至2004年間，市場平均房價則分別為800元/平方米、1050元/平方米、1300元/平方米、1800元/平方米、2200元/平方米，幾年中平均漲幅為28.94%，顯然，漲幅得到了有效控制，政策在房價的穩定上已初步發揮作用。
　　筆者還發現，新政并沒有影響老百姓對住房的正常需求，房地產業實現的稅收額仍保持平穩的增長趨勢。今年1—7月份，某縣房地產業交易量為1177戶，比去年同期增加151戶；實現的營業稅、所得稅、土地增值稅分別為4267萬元、212萬元、1286萬元，分別比去年同期增加800萬元、22萬元、365萬元，其中，二手房市場實現各項稅收總額為221萬元，比去年同期增加193萬元。稅收的增長固然來自于稅收管理部門的精細化、規范化、科學化管理的成果，但與交易量的平穩提高也有著密切的關系，從中也反映出新政的積極意義：一是讓老百姓感覺到房地產市場已進入規范化運行階段，所以購房比較放心；二是使真正需要換房者的心愿更易實現，市場房源結構趨于合理，投機購房行為得到控制。表現為對營業稅的免征對象由兩年期已住房改為五年期已住房，二手房市場房源結構發生了變化，由原次新房獨領風騷轉為次新房和舊房平分秋色，而進入市場的二手房持有者大多是需要換房的居民，且大部分換房需求來自于小面積住房戶，價格更趨理性，從而在確保一部分生活條件改善的小面積住戶有機會置換住房的同時，可為滿足最基本住房需求的中低收入者提供更多、更廣的房源選擇對象。而市場對五年期以下次新房的冷落，使專門走炒房致富之路的投機者的購房行為得到控制，房地產市場開始步入較為理性的運行狀態；三是對土地資源利用效率的提高上。自“國六條”、“國八條”出臺后，許多地方停止了別墅用地的審批，普通住房的開發用地得到了保障。而且，土地開發的指標化也使許多開發商減少了低層公寓房的建設，在地質條件允許的前提下，大多開發商開始向空間要資源，這在城市建設的發展史上樹起了具有見證意義的里程碑。四是在稅收領域，國稅發[2005]89號文和國稅發[2005]156號文的頒發，將房地產稅收的一體化管理推向法定化、規范化管理推向程式化；而國稅發[2005]172號文、國稅發[2006]74號文和國稅發[2006]108號文，使房地產稅收的監控措施更加嚴密，可操作性也大大提高。如對二手房交易環節個人所得稅的征收，總局提出了“實行核定征稅”的措施，并設定了“1%—3%”的幅度征收比例，供各級地方政府根據當地實際情況選擇，不僅起到了化繁為簡的作用，也使個人所得稅的征收獲得了應有的保障。
　　但新政的威力也是有限的，作為對治房地產行業管理弊端的藥方，在其藥效漸漸發揮的時候，也難免產生一些副作用：一是在新政的開發信貸收縮效應漸漸顯現的同時，部分房地產開發企業因融資障礙而帶來的資金壓力也漸漸加大，一些企業的正常運轉受到影響。房地產企業有著首期一次性資金投入大、生產周期長等特點，許多房地產企業在開發過程中，一方面依靠社會資金的支撐（如銀行貸款、企業間融資等），一方面依靠開盤時購房預付資金（定金）的輸入。如今，銀行信貸的收緊，使一些攤子過大或開發能力不足的房地產開發企業遇到資金困難，而房地產企業營業稅、企業所得稅的征收政策規定需要對預收的房地產定金征收相應的稅收，房地產企業為了套用資金完成房產的前期開發，就可能發生拖欠國家稅收的現象；二是新政對消費信貸內容的調整，在使老百姓感受到首付壓力增大的同時，住房建設和住房購買過程中的變通行為也漸漸增多，“低密度、大面積”開發現象以另一種比較隱秘的方式存在。表現為買家花整為零地訂購兩套90平方米以下的住房，以套取低首付比例的優惠，而開發商樂得兩頭討巧，在開發過程中盡量滿足購房者需要，也使自己的項目計劃更易獲得政府支持；三是國稅發[2006]108號文中繼續強調財稅字[1999]278號文的規定，即“對出售自有住房并擬在現住房出售1年內按市場價重新購買的納稅人，其出售現住房所繳納的個人所得稅，先以納稅保證金形式繳納，再視其重新購房的金額與原住房銷售額的差額，全部或部分退還納稅保證金；對個人轉讓自用5年以上，并且是家庭唯一生活用房取得的所得，免征個人所得稅”。這里有兩個問題需商酌，第一，1年內重新購買的如不是唯一生活用房，是否應給予享受退還保證金的優惠？第二，有些需要換房的老百姓因在新房購買前出售現住房，就無處可住，又擔心租房住會多花費本就有限的資金，便選擇先購新房后出售舊房的辦法實現換房的夢想，而這種方法又讓其要面臨繳納個人所得稅的現實，這樣是否合理？事實上筆者在調查時發現老百姓非常關心這個問題，對現行政策口徑很不滿意，覺得這有違新政初衷，無法全面體現保護中低收入者利益的原則。
　　針對以上情況，筆者感到，在規范房地產行業的各項管理上，各級政府及其主管部門尚需繼續努力，早日在政策的完善和措施的加強上作出理性思考和正確抉擇。筆者也想提出一些建議。
　　
　　一、稅收政策還有調節空間
　　
　　現行新政（尤其是“國六條”、“國八條”）對土地閑置及投機性購房、惡意囤積房源等行為設置了控制措施，如“國八條”指出：“對已經批準但長期閑置的住宅建設用地，要嚴格按有關規定收回土地使用權或采取其他措施進行處置”，“要在繼續支持城鎮居民改善住房條件的基礎上，整頓房地產市場秩序，加大控制投資性購房需求的力度，嚴肅查處違規銷售、惡意哄抬住房價格等非法行為，有效遏制投機炒作”。“國六條”的規定就更具體、更詳細：“對閑置土地和空置商品房較多的開發企業，商業銀行要按照審慎經營的原則，從嚴控制展期貸款或任何形式的滾動授信。對空置3年以上的商品房，商業銀行不得接受其作為貸款的抵押物”，“對超出合同約定動工開發日期滿1年未動工開發的，依法從高征收土地閑置費，并責令限期開工、竣工；滿2年未動工開發的，無償收回土地使用權。對雖按照合同約定日期動工建設，但開發建設面積不足1/3或已投資額不足1/4，且未經批準中止開發建設連續滿1年的，按閑置土地處置”，“對捂盤惜售、囤積房源、惡意炒作、哄抬房價的房地產企業，要加大整治查處力度，情節惡劣、性質嚴重的，依法依規給予經濟處罰，直至吊銷營業執照，并追究有關責任人的責任”。
　　事實上，我們也可以通過稅收政策對這些行為參與調節。完善房地產持有環節的稅收政策體系及規范對房地產持有環節稅收的征管行為，就是一個非常有效的手段。
　　現行房地產稅主要包括房產稅、城市房地產稅和城鎮土地使用稅等內容，不僅內外資企業采取區別對待的政策，在城鄉之間和不同的房產之間政策尺度也不盡相同，諸如農村的用地、居民的住房都在政策的豁免范圍之內，而且計征依據也欠恰當（如房產稅依據房產原值征收，就難以對房產的增值或貶值情況及時作出反映，也無法使其稅源與經濟實現同步發展、同步增長的目標），調節功能不強，對土地、房源閑置和投機性購房等行為更起不到制約作用（如對閑置土地和閑置房屋未設置相應稅收調節手段，致使一方面土地資源緊張奇缺，另一方面資源又得不到充分利用）。建議根據“簡化稅制、適度稅負、充實稅基、保護稅源、方便管理”的原則修改上述政策，先將其合并正名，將涉及房地產性質的有關稅收合并確定為“物業稅”或“房地產稅”，以體現“簡化稅制”的精神，然后合理確定其計征依據和覆蓋范圍。建議將所有土地、房產都納入稅基范圍，以體現“充實稅基”的精神，再對居民住房設置依當地市場平均房價及90平方米限制面積計算而得的房產價值為起征點，同時對經營用及居住用房產設置差別稅率予以調控，以體現“適度稅負”的精神。另外，對單純土地持有環節同樣征收上述稅收，這不僅符合“充實稅基、保護稅源”的原則，也可體現稅收“公平”和“調節”的特性，對土地的持有和開發行為起到調節作用的同時，促進對資源的合理、高效利用。另外，在對上述稅收的計征依據的確定上，可借用他國的成功經驗，以其評估價為宜，而且，為了體現發展規律，可規定恰當的評估周期（如三至五年評估一次，或與國家和地方的五年期規劃同步確定其評估周期），使納稅人持有的土地、房產的價值得到客觀、正確的反映，也使國家稅收全面反映出宏觀經濟的發展情況，并對納稅人的行為真正起到應有的調節作用。
　　
　　
　　二、綜合治理力度需進一步加強
　　
　　首先，是綜合性立法問題需盡早解決。現行政策中有對“唯一”住房的強調，如國稅發[2006]108號文規定，對個人轉讓5年以上家庭唯一生活用房取得的所得，可免征個人所得稅，那么，如何界定其唯一性呢？這就需要有健全的財產登記制度作為支撐。目前，政府各職能部門圍繞行業或系統內廉政建設的需要，已對財產登記作出了相應的規定，但在全國尚缺乏統一、規范的立法。建議將其作為綜合立法內容考慮，使其由各職能部門的廉政建設措施上升為國家綜合治理的法律法規，規定任何居民的財產必須進行實名登記，終身有效登記號為居民身份證號碼，具體登記管理部門為房產管理單位。這樣，不僅對居民住房的唯一性可以正確查定，還能為房地產稅源的精細化管理奠定基礎，更可以為搞好廉政建設提供法定的依據。
　　其次，要進一步完善房地產的相關管理制度，如政府的經濟適用房、廉租房保障制度，以確保低收入者的基本住房需求的滿足。同時，還可建立區域經濟的協調發展機制，來抑制局部地區房地產價格過快增長、房地產投資比重過大現象的發生，促進區域經濟的協調發展。
　　再次，是社會各部門應協力配合。從“國六條”、“國八條”可以看出，房地產行業的管理并非一個部門的職責，它涉及各級政府及作為其管理部門的建設、規劃、土管、房管、金融、稅務，甚至還有眾多的社會中介機構。譬如，現在在二手房轉讓環節的資料審核中，就涉及到公證部門提供的買賣事實證明、房地產評估部門提供的評估材料、公安部門核發的居民身份證或戶口簿、房產管理部門核發的房產證、土管部門核發的土地使用證、農稅部門開具的契稅憑證、稅務部門監制的原始發票等等。而新房產的開發與銷售牽涉的部門就更多：規劃部門的規劃材料、設計部門的設計圖樣、建設局建管處的登記材料、土管局的土地劃撥或征用材料、房管部門的登記備案材料及發證材料、稅務部門的申報納稅材料等等。如此眾多的部門共同面對房地產業的管理，各唱各的戲顯然是難以取得高效率的，大家必須有大局意識，能協力配合。當前，首先要解決信息和其他資源共享、共管的問題，切實推進房地產稅收的一體化管理，在其取得成功經驗的基礎上，逐漸實現各相關職能部門的信息互享，并最終進入社會綜合性監控系統，從而在確保房地產行業真正進入規范化的發展軌道的同時，保證經濟信息得到有效過濾，國民經濟的運行質量得到應有的提高。
　　房地產稅收的一體化管理已在一些地方試點并取得了階段性的成效，建議應盡快在全國推廣。在推廣過程中，政府應起到牽頭或協調作用，整合各部門的政策和人力、物力、財力資源，設立聯合性的綜合辦事機構。如可在房管部門或稅務辦稅大廳設立管理窗口，相關部門派員進駐，形成共管系統，或者在各地的行政審批中心加設房地產一體化管理窗口，將涉及房地產規劃、設計、征地、建造、銷售、發證、征稅等環節集中在一起管理，甚至可以開發出共享系統，使其從規劃到征稅、辦證的全過程在同一個系統內得以反映，形成環環相扣的房地產信息管理系統，實行房地產行業各項業務的全程動態跟蹤管理，為提高行政效率、引導房地產行業健康、有序發展奠定良好的基礎。
　　（作者為丹陽市地稅局副局長）