對我國農村集體建設用地流轉問題的探討

　　摘要：應該用改革的思路管理農民集體建設用地，充分發揮集體土地資產作用，節約與集約利用農村建設用地。作為管理部門的地方各級政府及土地管理部門必須認清形勢，因勢利導，在不違反國家政策法規前提下，加強對集體建設用地的流轉管理，促進農村集體建設用地的節約與集約利用，逐步構建集體建設用地流轉的新機制，引導集體建設用地流轉進入規范化軌道。
　　關鍵詞：農村；土地流轉；建設用地
　　
　　隨著我國市場經濟體制的建立，城鄉土地的資產屬性已經顯現。以出讓、轉讓、出租、聯營、入股等形式自發流轉集體建設用地使用權的市場行為已在全國不少城鎮客觀存在，且在數量和規模上有不斷擴大的趨勢。根據相關調查，外來流動人口、離退休和企業下崗人員等，是到農村租房或買房的主力，初步統計有百分之三十的城鄉結合部的農民宅基地進入了隱性市場。上述現象反映了在市場經濟條件下對集體建設用地流轉和集體土地市場的內在需求。顯然，無法簡單地加以限制，我們應該用改革的思路管理農民集體建設用地，充分發揮集體土地資產作用，節約與集約利用農村建設用地。
　　
　　一、集體建設用地流轉的社會意義
　　
　　集體建設用地流轉為完善我國城鄉供地體制，促進城鄉土地資源的合理利用，推動社會協調和可持續發展具有積極作用和重要意義：第一，集體建設用地的流轉，是我國城鎮化發展的必然要求。土地置換使農村居民向中小城鎮集聚。集中建設農村居民住宅，不僅可以使村莊復耕，有效增加耕地面積，還可加大對中小城鎮基礎設施建設的力度，農民居住環境改善了，生活質量提高了，推動了農村城鎮化的進程。第二，有利于城鄉土地統一規劃的制定與實施。把城鄉土地納入一體，在統一的制度架構下，通過建設用地供應總量控制，統籌城鄉土地用途分區管制，可以確保保護耕地的基本國策的實施。從我國國情看，耕地的相對稀缺和建設用地的巨大需求的矛盾十分突出，集體建設用地的市場流轉，將大大提高土地利用率，使土地資源得到有效配置，可大大減緩國有建設用地需求對農用地的壓力。第三，有利于農民集體土地財產價值的實現。集體土地是農民的最重要的財產，通過建設用地使用權的流轉，不僅使農民集體能夠利用土地資產參與經濟發展和城鎮化建設，同時農民也能獲得地租收益，保障了農民的財產權益。
　　
　　二、集體建設用地流轉的必然性
　　
　　早期的集體建設用地流轉，一般為進城務工經商戶向集鎮或城郊結合部的農民租賃房屋，作為經營和生活居住場所，然后，隨著進城鎮務工經商者的資金積累，出現房屋買賣現象。可以說集體建設用地流轉是農村人口向城鎮轉移的必然產物。
　　土地市場的逐步培育帶動了集體建設用地的大規模流轉。國有土地使用制度改革，把國有土地的無償無限期無流動使用改為有償有限期有流動的使用，使土地市場成為我國市場經濟體系中的重要組成部分，在土地資源的優化配置和城市建設的資金籌措等方面發揮了不可替代的作用，對緩解城市建設資金壓力，改善城市基礎設施，擴大城市承載能力，吸納農村進城人口，發揮了重要作用。以國有土地使用制度改革為主要內容的土地市場培育發展過程，在多方面影響著集體建設用地的流轉。一方面是入市的國有土地往往來源于向農民集體征用土地，原存量國有土地入市只占很少的份額。另一方面是土地價值的凸現、政府征用土地補償與出讓價格的巨大反差，導致集體建設用地直接入市。
　　集約利用土地，提高土地利用率要求集體建設用地有序流轉。集體建設用地的流轉在市場經濟大潮中勢不可擋，這既有社會經濟發展、農村人口轉移的外在需求因素，又有在土地市場不斷發育的大背景下，土地價值不斷凸現，集體土地所有者實現土地收益的內在追求因素，同時，也是根據我國人多地少突出矛盾，實現土地集約利用，提高土地利用率目標的必然選擇。經過二十多年的改革開放，我國的農村經濟取得巨大發展，農民的生活得到了較大的改善，最引人注目的是農民住房的變化，村莊范圍的擴大，隨之而來的是建設用地的迅速增加，使耕地面積大大減少。在農村一些地方出現了空心村，浪費了土地資源。如何挖掘集體建設用地的潛力，集約利用土地，提高土地利用率擺上了各級土地部門的議事日程。
　　
　　三、集體建設用地流轉的類型與形式
　　
　　（一）集體建設用地流轉的分類
　　按流轉對象進行分類，參與集體建設用地流轉的主體呈現多元化發展趨勢，轉讓出租方既有鄉（鎮）、村、組集體經濟組織等土地所有者，也有鄉（鎮）村企業和個人等土地使用者。受讓方既有本集體經濟組織內部成員，也有相鄰集體經濟組織及其他社會成員。因此，按流轉對象可以劃分為集體內部成員流轉和集體外部成員流轉。
　　按流轉地類進行分類。目前參與集體建設用地流轉的用地類型包括農民住宅用地、工業生產用地、商業用地及房地產開發用地等多種類型，但主要是生產經營用地，在我國東部沿海經濟發達地區以鄉鎮企業生產用地為主，在中部地區以興建市場出租攤位的方式出租土地為主，在小城鎮則以農民已建住房買賣為主，其地類為住宅用地。
　　按流轉空間進行分類。集體建設用地流轉直接受到社會經濟發展的影響，呈明顯的空間分布特征。城郊結合部的集體建設用地流轉從數量到形式都多于集鎮，而中小集鎮的流轉其數量又多于農村。隨著社會經濟的發展，政府對農村推行的宅基地整理，必將促進農村集體建設用地的較大規模流轉。
　　（二）集體建設用地流轉的形式
　　農村集體經濟組織直接轉讓、出租土地使用權。隨著土地征用工作的不斷改善，許多地方政府充分考慮到被征地農民的利益，根據土地征用數量按一定比例返還安置留用地。有的村集體將此安置留用地直接轉讓或出租土地使用權。農民以轉讓、出租房產形式，連帶轉讓，出租土地使用權。這種農民的住房買賣在小城鎮中是十分普遍的。另外，還有在鄉鎮企業合并、兼并及股份制改組中的集體土地使用權轉讓、出租；鄉（鎮）村的集體土地使用權作價入股、聯營形式興辦各種企業；在基礎設施項目建設中，以集體土地使用權合作的方式進行流轉；以征、轉為國有并辦理轉讓、出租手續的形式，同時轉讓所有權、使用權的流轉；由于企業倒閉或債權債務原因，通過司法裁定使集體土地使用權發生轉移的集體建設用地流轉等多種形式。
　　
　　四、集體建設用地流轉所面臨的問題
　　
　　土地市場秩序受到嚴重干擾。長期以來，集體建設用地的流轉一直是混亂無序的，在經濟利益的驅動下，很多集體經濟組織和農民將農用地充作建設用地進行交易。這直接導致了土地利用混亂，對土地利用總體規劃和城市規劃實施及耕地保護政策造成沖擊，使耕地占補平衡的實現難度增大，建設用地供應總量難以得到有效控制，正常土地市場秩序受到嚴重干擾。
　　（一）造成集體土地資產和國家土地收益的流失
　　集體建設用地雖然是鄉鎮或村等集體經濟組織所有，但這些土地的增值源于國家或地方各級政府對配套基礎設施和公共公益事業等多方面的投入，以及土地所有者對土地的先期投入。集體建設用地的流轉是隱形的，因此，誰交易誰得益，這就造成了集體土地資產和國家土地收益的流失。
　　（二）農民集體利益難以得到保障
　　由于是私下交易，沒有到土地管理部門辦理登記手續，交易不能得到法律保障，土地的基準地價也往往得不到保證。有的土地使用者把地價壓得很低，造成集體土地資產的流失，因為缺少合法性，這種流轉合同屬《合同法》規定的無效合同。一些經營業績不佳的企業鉆法律的空子，甚至在合同期滿之前，故意不交租金，使農民的集體利益得不到有效保障。
　　
　　（三）耕地得不到有效的保護，造成耕地大面積流失
　　盡管耕地與集體建設用地分屬于兩大不同的用地類別，但從土地的比較收益來看，集體建設用地的收益明顯高于農用地，尤其是耕地，建設用地若用于房地產開發，則收益更高。農民集體受經濟利益的驅動，千方百計通過合法的或非法的途徑將耕地轉為建設用地，造成耕地的大面積減少。而保有一定量的耕地關系到國家的糧食安全，因此，我們在允許集體建設用地流轉的同時必須因勢利導，趨利避害，嚴格執行土地用途管制制度，從而避免因集體建設用地的流轉而對保護耕地所帶來的負面影響。
　　
　　五、規范集體建設用地流轉應遵循的原則
　　
　　規范集體建設用地管理要進一步明確農村集體土地所有權的主體、所有權代表和相應的權利、義務。按現代產權理論，設定集體建設用地的權益，賦予并保護農民的建設用地財產權；在明確集體土地所有權的前提下，實現集體土地使用權與所有權的分離；在強化用途管制和規劃控制的前提下，允許并鼓勵集體建設用地依法流轉；合理分配集體建設用地中的土地收益，保障集體建設用地依法、合理、規范流轉，充分發揮市場機制在集體建設用地配置中的基礎作用；規范集體建設用地流轉的條件、程序、方式和管理措施。一般來講，集體建設用地流轉應遵循以下原則：
　　1、集約用地的原則。集體建設用地流轉主要目的是促進集約用地，提高土地利用率，通過集體建設用地的規范、有序流轉，盤活存量土地，走內涵挖潛的路子，避免和減少集體建設用地的外延擴張。
　　2、兼顧各方面利益的原則。集體建設用地流轉既要保護土地所有者和使用者的合法權益，又要維護國家在流轉過程中應得的收益，同時還要保護受讓集體土地使用權主體的利益。
　　3、遵循市場的原則。集體建設用地流轉要納入整個土地市場范疇，使之與國有土地使用權市場結合，形成較為完整的土地市場體系。國家對集體建設用地市場要積極的加以引導，尤其要加強集體建設用地價格的研究，明確價格內涵，公布市場指導價格。
　　綜上所述，隨著我國社會經濟的向前發展及土地市場的不斷完善，農民集體建設用地的流轉會越來越活躍。但我國目前的有關政策與法規卻明確限制集體土地進入市場。因此，作為管理部門的地方各級政府及土地管理部門必須認清形勢，因勢利導，在不違反國家大的政策法規前提下，加強對集體建設用地的流轉管理，促進農村集體建設用地的節約與集約利用，逐步構建集體建設用地流轉的新機制，引導集體建設用地流轉進入規范化軌道。只有這樣，才能推動土地市場的全面、健康發展，進而帶動整個國民經濟不斷向前發展。
　　（作者單位：天津市東麗區土地交易中心）