對公共衛生的政府補償機制的思考

　　從建立和諧社會的角度出發，按統籌城鄉、均衡發展的原則，將城市社區衛生與農村公共衛生、農民健康工程統籌考慮，加快建設覆蓋城鄉居民的基本衛生保健制度，加強農村三級衛生服務網絡建設，大力發展城市社區衛生服務，努力為群眾提供公平、安全、有效、方便、價廉的公共衛生和基本醫療服務，是各級政府的應有職能，也理應是公共財政必須保障的重要方面。
　　
　　一、政策依據
　　
　?。ㄒ唬﹪艺?br/>　　《財政部、國家發改委、衛生部關于城市社區衛生服務補助政策的意見》（財社[2006]61號）：1、公共衛生服務經費補助。內容包含傳染病、地方病、寄生蟲病和有關慢性病預防控制，有關婦女、兒童、老年保健，健康教育，計劃生育技術服務，衛生信息管理等公共衛生服務，并應由政府采取購買服務的方式，根據社區衛生服務機構服務人口數和提供的公共衛生服務項目、數量、質量以及單位（或綜合）項目補助定額，在全面考核評價的基礎上核定補助。2、房屋修繕、基本設備配置、人員培訓和離退休人員經費等經費補助。對符合區域衛生規劃的政府舉辦的社區衛生服務機構，其房屋修繕、基本設備配置，經有關部門批準和專家論證后，進入財政專項資金補助滾動項目庫，由同級政府本著輕重緩急的原則統籌安排。根據社區衛生服務工作實際需要，針對社區衛生服務人員開展的崗位培訓等有關培訓，由同級財政給予適當補助，并根據是否取得相應的從業資格等考核結果核撥。在事業單位養老保險制度建立以前，政府舉辦的社區衛生服務機構符合國家規定離退休人員的費用，根據離退休人數和國家統一規定的離退休金、補貼項目和標準由同級財政核定補助?；踞t療服務原則上通過醫療保險、醫療救助以及個人付費等方式，由服務收費補償。因政策原因造成的基本醫療服務虧損，由同級財政根據基本醫療服務成本與收費標準之間的差額，統籌考慮社區衛生服務機構的整體收支情況給予適當補助。3、固定資產投資。社區衛生服務機構建設要充分利用現有資源，對政府舉辦的一級、部分二級醫院和國有企事業單位所屬基層醫療機構進行轉型或改造設立，同時，按照填平補齊的原則輔以擴建和新建，保證社區衛生服務工作的實際需要。政府舉辦的社區衛生服務機構的建設項目，按照社區衛生服務機構建設標準、建設程序編報項目建議書、可行性研究報告、初步設計方案等，按分級管理的要求，經發展改革部門綜合平衡、審核批準后，列入年度投資計劃，所需資金由同級發展改革部門核定安排，上級發展改革部門根據實際情況對困難地區給予支持。
　　
　?。ǘ┙K省政策
　　江蘇省財政廳、省發展計劃委員會、省衛生廳關于印發《關于政府對農村衛生補助政策的意見》的通知（蘇財社[2003]59號），各級人民政府對農村衛生的補助范圍包括：衛生監督、疾病控制、婦幼保健和健康教育等公共衛生工作，必要的醫療服務，衛生事業發展建設支出以及支持新型農村合作醫療制度等：（1）農村公共衛生經費：①衛生監督經費，包括人員經費、公務費、業務費和發展建設支出。②疾病控制、婦幼保健和健康教育等經費。（2）鄉鎮衛生院（或社區衛生服務組織）醫療服務經費。（3）農村衛生事業發展建設資金。要加大對農村衛生基礎建設的投入力度，到2010年全省要基本完成縣級醫院、預防保健機構和鄉鎮衛生院房屋、設備的改造和建設任務，保證其開展公共衛生和基本醫療服務所需的基礎設施和條件。政府舉辦的縣鄉兩級農村衛生基礎設施建設投資，由縣級衛生行政部門依據縣鄉區域衛生規劃，提出項目可行性研究報告，經計劃部門按基建程序審核批準后，列入縣級計劃部門年度投資計劃。對政府舉辦衛生機構的基礎設施修繕、設備購置、人才培養等支出，縣級衛生行政部門要根據全縣的經濟發展水平制定衛生事業發展中長期總體規劃，經縣級政府批準后，列入縣級財政支出項目庫，在年度財政預算中逐年給予安排。（4）新型農村合作醫療補助經費?？h級財政要按實際參加合作醫療人數和補助定額對合作醫療給予資助，并按參加合作醫療人數及工作任務量等因素合理安排合作醫療經辦機構的人員經費和工作經費。省、市財政分別視不同情況給予補助。另外，要通過政府投入和社會自愿捐贈等多渠道籌集資金，建立農村五保戶及貧困家庭的醫療救助制度。縣級財政根據實際需要和財力情況，合理安排醫療救助資金。
　　《省財政廳、省物價局、省衛生廳、省中醫藥局關于印發〈關于完善城鎮醫療機構補償機制落實補償政策的若干意見〉的通知》（蘇財社[2002]41號）。各級政府要隨著經濟發展逐年增加衛生投入，增長幅度不低于財政支出的增幅。各地要按照社會主義市場經濟條件下公共財政管理的要求，根據省《關于印發〈關于衛生事業補助政策的意見〉的通知》精神，明確政府對非營利性醫療機構提供資金補助的范圍和方式，逐步建立起投資責任明確、補償渠道規范、資金利用合理的醫院投入機制。“對確定為政府舉辦的縣及縣以上非營利性醫療機構，以定項補助為主。在安排財政補助時，對中醫、?？漆t院給予適當照顧?！薄半S著醫療服務價格的提高，財政補助應逐步轉為專項經費?！薄皩︶t療機構房屋設施大型修繕和符合區域衛生規劃的大型醫療設備的添置、就醫環境改善等專項經費，實行項目管理。項目預算根據衛生事業及醫療機構的發展規劃、功能、任務和政府財力狀況確定。經論證后的項目預算納入財政預算支出項目庫，逐年安排落實?！?br/>　　
　　二、政府對衛生投入的現狀
　　
　　目前，市以下的各級政府因為社會事業發展迅速，政府欠賬過多，在政府收支矛盾尖銳的情況下，衛生事業投入不足的現象普遍存在，其原因有二：一是上級政府對下一級政府的考核評價體系未能起到作用。雖然有明文規定各級政府在公共衛生方面的責權劃分，但由于對這些職責的履行的考評卻落在了相關行政部門上，表現在形式上的考核，很難對其效果作出科學的績效評價，因此一些不到位、不正常的現象未能得到及時的補救與糾正；二是目前對各級衛生投入的機制不盡科學合理?，F階段，上級有關部門缺少科學測算與充分調研的前提下，在出臺相關政策時對其中的資金保障及保障內容等條款除少數有明確的剛性規定外，采取了模糊的字眼或是原則的意見，使得基層政府的衛生、財政部門很難準確把握政策。
　　
　　三、幾點建議
　　
　　按上述政策要求，應堅持以下幾個原則：一是量入為出，量力而行?？茖W發展觀要求社會是均衡發展的，財政對社會事業發展的投入在保證各項事業發展的同時必須是平衡的，即事業發展的需求和財力提供的可能應該保持一致；二是統籌城鄉，因地制宜。隨著社會發展，城鄉差距縮小，城鄉居民的醫療、保健的需求趨向一致，因此在經濟較為發達的蘇南地區，發展城市社區衛生和農村衛生方面應在區域衛生規劃的前提下統籌考慮，兼顧公平，對直接涉及城鄉居民身心健康的項目應同布置、同標準、同考核，但因地域因素不同而開展的項目可以分類實施，區別對待；三是職責分明，管理科學。按照分稅制財政體制和各級政府衛生工作規范的要求，應當明確按行政體制劃分的各級衛生和財政部門的職責，對公共衛生涉及的內容和資金實行項目化管理，分項實施，分項考核；四是政事分開，管辦分開。強化衛生行政部門公共衛生服務和行業管理職能，健全統一、有序、公平、競爭、規范的衛生服務市場，鼓勵社會資本參與舉辦、投資包括社區衛生服務中心在內的各級醫療機構。政府對衛生的投入也重點向疾病預防控制、衛生執法監督、公共衛生信息網絡系統等公共衛生領域傾斜，政府不再“辦醫”而是通過購買服務的形式向居民提供公共衛生產品，而服務的提供方式包括各種所有制的醫療機構和社區衛生服務機構?，F結合江蘇省鎮江市加強公共衛生建設，對建立衛生政府補償機制提出如下建議：
　　
　　
　?。ㄒ唬┛茖W制訂衛生區域規劃，嚴格界定公共衛生政府補償項目
　　按照省、市有關文件精神，以及民政社區規劃調整，修訂完善衛生區域規劃，科學設置社區衛生服務中心與社區衛生服務站，推動鄉鎮衛生院向社區服務中心轉變，實行社區衛生服務中心和社區服務站一體化管理，整合衛生資源，以有限的財政專項資金，引導和推廣社區公共衛生的發展。
　　從廣義上講，凡是涉及到公眾身心健康的，都應屬于公共衛生的工作對象；從狹義上講，衛生部明確公共衛生包含四個體系：疾病預防控制體系、衛生監督體系、醫療救治體系和公共衛生信息網絡體系。按其服務功能分，應包括三大類：（1）基礎公共衛生服務項目：健康教育、計劃免疫、愛國衛生等；（2）重點人群衛生服務項目：婦女保健、兒童保健、傳染病及重大疾病防治、殘疾人人群（含精神病患者）的康復保健、慢性病人與老年人的動態健康管理等；（3）衛生安全保障服務項目：食品和飲用水衛生、放射衛生、學校衛生、職業衛生檢測和預防、公共衛生信息收集與報告。按財政資金的使用分，可分為：（1）基本建設項目：相應專業機構基本設施建設、機構運轉等；（2）能力建設：符合地方實際需要的公共實驗室建設、專業人才培養、新技術新項目的建設；（3）經常性專業項目：計劃生育、計劃免疫、健康教育、重大疾病防治、血地防、慢性病防治、殘疾人康復、精神病防治、愛國衛生、衛生安全監測；（4）突發性公共衛生事件保障。
　　作為政府理財部門，應以項目績效為準繩，合理確定財政補償項目、補助標準，確保財政資金發揮最大的效益。對機構基本設施、機構能力建設項目，必須堅持實事求是，因地制宜的原則，根據地方實際需要和財力可能，有計劃、分步驟地予以保障，切忌貪大求洋，盲目大而全，造成資源的浪費；對于經常性專業項目，堅持考核補償，足額保證的原則，按服務對象建立相應的公共衛生基金，采取政府購買服務的模式，以服務人口和服務質量補償，確保資金落到實處；對于突發性公共衛生事件，堅持靈活調度，項目補助的原則，政府立項，財政保障。
　　
　?。ǘ┙⒊青l基本公共衛生服務專項資金
　　轄市、區財政按照轄市區覆蓋人口每人不低于10元的標準，設立城鄉基本公共衛生服務專項資金，主要用于城鄉公共衛生服務項目的補助，在其中用于社區及村級補助不得低于30%。各轄市區財政部門要積極會商衛生及計生等行政部門，嚴格界定本區域范圍內的公共衛生項目，整合原有衛生、計生、殘疾人康復等相關的資金，盤活存量，要確保達到人均10元的標準。公共衛生服務專項資金還必須按經常性項目分類管理，設置二級專項，明確項目的工作要求和資金安排，實行項目庫管理。專項資金的使用必須根據省、市有關文件精神，采取政府購買服務的形式補助，由衛生、財政行政主管部門對各社區衛生服務機構的提供的公共衛生服務的數量與質量進行考核，并據以補助。
　　市財政和衛生局進一步調整目前市級財政安排用于公共衛生服務項目的資金，并據以建立市級專項資金，實行不同服務項目的分類管理，根據各轄市區的開展公共服務的數量和質量等情況進行補助與支持。
　　
　　（三）建立社區衛生機構基本服務能力建設專項資金
　　各轄市、區級財政按每個社區服務中心不低于40萬元，每個社區衛生服務站不低于2萬元的標準對其基礎設施建設和基本設備裝備予以一次性補助，分五年到位。社會主義新農村五年建設期滿，應對符合衛生區域規劃的社區衛生機構的基礎設施及設備補助、人才培養、新技術和新項目的應用給予獎勵性資助。對于達到市級重點的項目，市級衛生發展基金應給予資助。
　　
　　（四）建立社區衛技人員培訓專項資金
　　對全市政府舉辦的社區衛生服務中心服務人員進行崗位業務培訓，所需經費由市、轄市區兩級負擔。其中社區衛生服務中心管理干部、技術骨干以及衛生人員崗位培訓所需經費由市財政補助。其他的如社區醫生業務培訓所需費用由轄市區財政承擔。
　　
　?。ㄎ澹┙⑹屑壋青l居民健康工程考核獎補專項資金
　　取消原市級城市社區衛生建設專項和農村合作醫療獎補資金，按轄區內人口人均2元的標準建立市級城鄉居民健康工程獎補專項資金，主要用于對全市的家民健康工程、城市社區衛生等各項工作進行考核補助，但60%用于轄區的獎補，40%用于轄市的獎補。
　?。ㄗ髡邌挝唬航K省鎮江市財政局）