新時期農村城鎮化的障礙與消解對策

　　摘要：推進農村城鎮化，是從根本上解決“三農”問題的重大舉措。文章通過對新時期我國農村城鎮化制約因素的分析，提出了加快城鎮化進程的若干對策。
　　關鍵詞：農村城鎮化；障礙；對策
　　
　　推進農村城鎮化，是統籌城鄉經濟社會發展，促進國民經濟良性循環和社會協調發展的重大舉措。自建國以來，我國城鎮化走了一段彎路，城鎮化水平不但低于世界平均水平，而且還低于我國的工業化水平，城鎮化的滯后發展對我國經濟社會發展產生了極大的消極影響，嚴重地阻礙了整個社會現代化進程。這種狀況，值得我們去關注和探討。
　　
　　一、新時期我國農村城鎮化的障礙
　　
　　（一）觀念認識不到位
　　首先，農村城鎮化過程是一個農村人口逐漸減少、城鎮人口逐漸增加的過程。但現實的情況是，由于觀念的滯后、認識的偏差，致使我們在城鎮化過程中出現了一些不必要的失誤。改革開放后的農村工業化運動，將一個完整的城鎮化進程劃分成了兩個環節：首先實行職業轉換，即人口從農業轉向非農產業，實現非農化；然后實現地域轉換，即人口從農村進入城市，實現城鎮化。非農化和城鎮化之間存在一個時間差，在這個時間差內涌現出大量作“鐘擺式”流動的準城鎮人口，就是我國改革開放以來城鎮化滯后的典型體現。這些人口是居住在農村而工作在城鎮的擺動人口，他們“亦工亦農”、“離土不離鄉”，從長遠看不利于城鎮化發展。其次，觀念認識不到位還表現為相當一部分人（包括地方領導）認為城鎮化就是搞城鎮硬件建設，就是修大廣場、寬馬路、大草坪、摩天樓，為此，一些地方不顧當地實際情況，追求城鎮建設的“短平塊”，只求形式上農村變城鎮，比速度、比規模、比數量，甚至下達“城鎮化率”指標限期完成。這種城鎮化過程中的“大躍進”傾向，嚴重違反了城鎮化發展的有關規律，造成了當地大量耕地被吞食，能源消耗過大，資源日趨短缺，生態日益惡化，嚴重制約了城鎮化的健康發展。
　　
　　（二）體制政策不完善
　　從上世紀50年代中后期開始，我國逐步形成了城鄉分割對立的二元體制，這種以戶籍制度為根基的城鄉分割體制，在城鄉之間人為地掘出一條鴻溝，筑起了一道“壁壘”，使農村人口不能自由向城市遷移，將城鄉居民分割為兩個發展機會和社會地位嚴重不平等的社會集團。在這種體制下，城鄉之間有不同的稅制、戶籍管理制度、社會保障制度、就業制度等。這種種妨礙農村城鎮化的體制與政策，在現階段雖受到一定程度的沖擊，但并沒有得到有效的清理，有些還在發揮著作用。農民進城門檻高，城鎮戶口還沒有放開，不能自由落戶，農民工看病難、子女上學難，他們同工不同酬，不能享有市民擁有的各種社會保障等等，均需改革完善現行有關體制和政策才能從根本上得到解決。
　　
　　（三）產業支撐不力
　　要實現農村城鎮化，離不開農村工業化，離不開產業的集聚和人口的集聚，產業的集聚帶動人口的集聚，人口的集聚推動產業的發展，二者相互依賴、相互促進。當鄉村工業企業發展到一定規模之后，為了提高企業和產品的競爭力，工業企業及其生產要素必然要向便利發展的優勢地區集聚。塊狀經濟的崛起，專業規模市場的興旺，為小城鎮建設提供了堅實的基礎，鄉村工業化為鄉村城鎮化創造了客觀條件。可以說，產業的集聚和人口集聚，是農村城鎮化必不可少的條件，缺一不可。從我國目前的實際情況來看，東部沿海地區農村城鎮化發展較好，有的地方甚至基本上實現了城鄉一體化，而廣大的中、西部地區農村城鎮化水平較低，一個重要的原因就是缺乏產業支撐。這些地區的農村工業企業結構性矛盾突出，產業、產品結構雷同現象嚴重，難以輻射、帶動地方經濟發展，集聚人口的功能明顯不足，進而影響城鎮第三產業的發展，而第三產業搞不起來，反過來又制約了城鎮工業的發展。
　　
　　（四）建設資金不足
　　資金短缺是農村城鎮化的瓶頸，沒有資金，城鎮建設就難以進行下去。造成我國農村城鎮化建設資金不足的原因是多方面的，既有歷史原因，也有體制和政策方面的原因。長期以來，我們實行的是城市優先的投融資體制，加之城市部門通過財政渠道、金融渠道、“工農業產品剪刀差”等渠道，使農村資金流向城市，造成了縣級以下政府財力嚴重不足，無力提供符合小城鎮建設要求的公共產品。盡管在近年來，國家財政加大了對農村基礎設施建設的投資力度，并且初步形成了政府投入、社會集資等多元化投資渠道，但由于歷史上欠債太多，加之一些地方經濟發展不盡如人意，小城鎮建設資金缺口仍然很大。
　　
　　（五）農民素質不高
　　要實現農村城鎮化，就必須大幅度減少農業人口，把大批農民轉向非農產業，但能否實現農村勞動力的大量轉移，一個至關重要的因素，就是取決于農民素質的高低。從目前情況來看，我國農民的文化程度和科技素質都很低，再加上他們長期生活在農村，深受傳統小農文化影響，墨守陳規、安于現狀、小富即安、不思進取、缺乏創新精神，所有這些都將直接影響他們接受新知識和各種信息的能力，制約著他們的思維水平和創業熱情。隨著非農部門對勞動者素質的要求進一步提高，就業競爭將會更加激烈，相當一部分農民因難以適應城鎮生活和工作競爭壓力，將很可能會被迫返鄉重操舊業，這對于推進農村城鎮化進程極為不利。
　　
　　二、加快農村城鎮化進程的對策
　　
　　（一）轉變觀念，提高認識，按照城鎮化建設的規律辦事
　　首先，要認識到農村人口的職業轉換與地域轉換同時進行的極端重要性，消除非農化與城鎮化之間的時間差，轉變“進廠不進城，離土不離鄉”的發展模式，吸引更多的農村富余勞動力到城鎮安家立業。其次，科學規劃，合理布局，堅持城鎮化建設的可持續發展模式。要根據縣域經濟社會發展的內在規律，特別是市場經濟條件下生產要素流動規律，抓緊編制縣（市）域總體規劃。以空間拓展、品位提升、要素集聚、功能增強為重點，加快縣城建設，不斷強化其集聚輻射功能，使縣城真正成為縣域產業中心、信息中心。同時，要積極穩妥地推進鄉鎮行政區規劃調整，加快培育形成一批經濟實力比較強的中心鎮，使之盡快完善功能，集聚人口，發揮其農村區域性經濟、文化中心的作用。需要注意的是，在農村城鎮化的過程中，要從各地實際出發，加強規劃管理，避免“遍地開花”，“一哄而上”的過于分散的小城鎮化傾向，堅持節約用地和少占耕地的城鎮化建設原則，強化環保措施，發展綠色產業和環保產業，克服重建輕管，著力提高城鎮化質量，使城鎮建設能健康、持續發展。
　　
　　（二）打破舊的體制，調整相關政策，以制度創新推動農村城鎮化
　　首先，要打破城鄉隔離的戶籍政策限制。長期的城鄉隔離政策是造成我國城鎮化滯后的最根本的原因，必須堅決予以清除。鑒于我國長期執行的城鄉隔離政策已形成城市居民的剛性既得利益，加上近年城市下崗職工增多，就業比較困難，一下子完全放開戶籍管制將會嚴重沖擊城市社會秩序。因此，目前改革戶籍制度只能采取“分小步走，分類推進”的辦法，可先放開中小城市的戶籍管制，鼓勵農民到小城鎮及集鎮落戶居住，并給予一切可能的方便，最終實現人口在全國各地自由遷徙的目標。其次，在政策上消除農民進城的制度障礙，構建和完善城鄉統一的勞動力市場。應堅決糾正“城市保護主義”的政策和由此而實施的對農民工的各種就業限制。再次，結合城鎮戶籍制度改革，相應地進行農村土地承包制改革。可通過立法形式，對已取得城市戶口的原農村居民保留一定年限的土地承包權，待保留期限一到，這些人必須在城鎮和鄉村之間做出選擇，選擇城鎮生活的，就要將其承包的土地轉讓給別人，以避免稀缺的土地資源被浪費。
　　
　　
　　（三）以特色產業為支撐，找準城鎮化的立足點
　　農村城鎮化的關鍵在于繁榮城鎮經濟，而要做到這一點，就必須選擇好的立城產業，立城產業的選擇，要以第一、第二、第三產業協調發展為原則。從目前我國的實際情況來看，大多數地方應把農產品加工業作為城鎮化的支柱產業。因為農產品加工業對農業的帶動效應強，通過農產品加工的產業關聯，不僅可以在農村非農化和勞動力轉移過程中不降低農業的地位，反而通過這種產業連帶效應提高農業產業化水平。農產品加工業發展還帶動了產后運輸、儲藏、保鮮、銷售等服務業的發展，拓展了農村服務業的空間，促進了農村剩余勞動力的轉移，有利于農村城鎮化的推進。當然，我們也應看到，我國幅員遼闊，各地資源優勢不同，發展水平不一，經營環境各異，發展農產品加工業不能搞一刀切，要因地制宜，根據市場需求，調整好產業、產品結構趨同問題，把農產品加工業做大做強。有條件的地方，還可通過建立工業園，發展產業集群，形成產業鏈，集聚人氣，進而促使園區周邊餐飲、住宿、娛樂、運輸、銷售等第三產業的發展，使工業園建設與小城鎮建設緊密結合，以工業化帶動城鎮化。
　　
　　（四）運用市場機制，發揮政府作用，多渠道籌集資金，加大對小城鎮建設的投入力度
　　“十一五”期間是我國社會主義市場經濟體制加快完善的重要時期，市場在社會資源配置的基礎性作用比以往任何時候都要突出。因此，在小城鎮建設中，應當運用市場機制，形成企業和個人積極參與、外資介入等多元投融資體制。同時，要充分發揮政府作用。政府可通過一系列經濟的、行政的、法律的手段，如政府可通過給進入該城鎮的企業以稅收、信貸優惠，對進入該城鎮的勞動力、人口免收城建費等優惠政策，或通過增加投資建設某一主導產業帶動相關行業發展等刺激手段，根據“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵、吸引企業和個人以多種方式參與小城鎮建設，實現企業、個人與小城鎮建設的“雙贏”，從根本上解決小城鎮建設資金不足。
　　
　　（五）大力發展農村教育，提高農民素質
　　首先，要加大農村基礎教育投入，提高農民的文化素質。教育是人力資源開發的基本途徑，教育投入水平的高低，直接影響到教育事業的發展，影響到勞動者素質和勞動生產率水平。目前，我國教育投入不足，特別是廣大農村地區。因此，中央和地方政府應加大對教育投入的力度，同時，鼓勵社會資本辦學、助學，實現辦學投資多元化，辦學主體多元化，促進農村教育事業的發展。其次，要加強農村職業教育，提高農民的科技素質。在教育中，堅持按需施教、學以致用的原則，將培訓內容與區域優勢產業結合起來，對農民實行一技一訓和一業一訓，做到因人而異，干什么學什么，缺什么補什么，不僅要培訓農業生產、信息、生物和環保等方面的現代實用技術，而且還要傳授市場營銷和非農產業的務工經商技能。再次，要對農民進行思想道德和法制教育，提高農民的思想道德素質和法律素質。通過教育，引導他們解放思想、銳意創新、破除迷信、崇尚科學，徹底擺脫愚昧落后的觀念束縛。通過教育，引導他們講文明、講誠信，助人為樂。通過教育，使廣大農民在提高法律素質、具備一定自我保護能力的前提下，有準備地進入市場，走向城鎮。
　　
　　參考文獻：
　　1、肖秀玲.加快我國農村城鎮化進程問題的探討[J]