中國新型合作農村醫療制度探析

　　摘要：推廣新型農村合作醫療制度已成為解決農村醫療保障問題的共識，文章分析影響新型農村合作醫療制度建立的困境及其原因，并探索當前農村醫療保障制度的出路。
　　關鍵詞：新型農村醫療制度；農村醫療保障
　　
　　三農問題一直是我國各項改革的重中之重。目前，農村稅費改革已經成功到位，隨后農村醫療、教育、土地問題便成了關注的焦點，特別是醫療問題，更是關系到千家萬戶，已經成為建設新農村和諧社會亟待解決的問題。本文旨在根據“十一五”規劃針對新農村建設提出的要求，結合該問題的最新研究狀況嘗試進行新的探索。
　　
　　一、建設農村新型合作醫療的背景
　　
　　黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出了要加快建設與經濟發展水平相適應的社會保障體系，其中關于農村社會保障規定：農村養老保障以家庭為主，同社區保障、國家救濟相結合，有條件的地方探索建立農村最低生活保障制度。
　　胡錦濤2004年3月10日在中央人口資源環境工作座談會上講話時，提出了科學發展觀的概念。堅持以人為本，就是要以實現人的全面發展為目標。全面發展以經濟建設為中心，全面推進經濟、政治、文化建設，實現經濟發展和社會全面進步。農民的醫療保險無疑是科學發展觀中的重要課題，當人們的生命權得不到保障時，更談不上發展。同樣，如果經濟發展是以犧牲農民利益為前提，經濟發展的同時剝奪了農民的生存權（特別是養老保險），我們將來的社會將會為之付出沉重的代價。
　　今年7月29日，國務院發展研究中心社會發展研究部副部長葛延風對媒體公開說：“目前中國的醫療衛生體制改革基本上是不成功的。”此話一出，引起輿論的一片嘩然，人們也開始把更多目標轉向了農村新型合作醫療制度，期望在農村衛生體制中打開一個缺口，推動新一輪醫療改革的前進。
　　
　　二、農村醫療保障的歷史沿革
　　
　　我國在上世紀50年代至80年代建立起來的農村合作醫療制度，即農村的“赤腳醫生”制度。基本上村村都設立了大隊衛生室，并且各級衛生部門還分期分批專門組織培訓班，為農村培訓了相當一批醫療衛生人員，這些人在那時都被稱作“赤腳醫生”。同時因為一個鄉鎮也都有自己的大醫院，一定程度上也使得大病得到及時應有的救助。醫療衛生的投入以政府為主，醫療衛生資源在不同衛生領域以及不同群體間的分配由政府統一規劃，具體服務的組織與管理也由政府按照嚴格的計劃實施。從而保證了全國絕大多數居民都能夠得到最低限度的醫療衛生服務，確保了中國人民健康水平的迅速提高。
　　改革開放后醫療衛生體制變革的基本走向是商業化、市場化，醫療衛生機構的服務目標從追求公益目標為主轉變為全面追求經濟目標。同時由于如今農民收入與城鎮居民收入的巨大差距，使得好的醫院離農民相距遙遠，因病返貧現象更為普遍。雖然此時醫療服務機構的數量、醫生數量以及床位數量都比計劃經濟時期有了明顯的增長，技術裝備水平全面改善，醫務人員的業務素質迅速提高，能夠開展的診療項目不斷增加，但市場化使得資源的分配更多的涌向大城市、大醫療機構，使得農村醫療設備相對減少，衛生服務水平大大減低。更有甚者，因為藥價的高漲使得農民無錢醫病，人們對醫療衛生埋怨增加，社會更不協調。其主要原因還是政府部門忽略了公共衛生投入本身就是其應盡的職責。今天農村醫療的困境已經敲響了警鐘，而農村新型合作醫療制度的提出，似乎找到了解決問題的途徑。
　　
　　三、新型農村合作醫療制度困境及其原因
　　
　　目前我國農村的醫療保險，大體上有合作醫療、醫療保險、統籌解決住院費及預防保健合同等多種形式，其中合作醫療是最普遍的形式。農村合作醫療制度是由政府支持、農民群眾與農村經濟組織共同籌資、在醫療上實行互助互濟的一種有醫療保險性質的農村健康保障制度。但根據1995年的調查，全國實行合作醫療的行政村由過去的90％猛降至5％，而這點僅存的結果也是靠江南一帶農村鄉鎮企業經濟的飛速發達來支持的。在1997恢復與重建合作醫療制度“高潮”中，全國行政村的覆蓋率也只有17％，農民參加合作醫療者僅為9.6％。這與70年代90％以上的合作醫療覆蓋率相比，相去甚遠。究其原因，主要有以下幾個方面：
　　1、農村合作醫療保險資金來源不足，保障水平偏低，參與積極性不高。恢復和重建農村合作醫療保險制度，最重要的就是解決資金來源問題。但根據調查：寧波市鎮海區2004年6月至2005年7月參保人數96514，每人105元，總共有參保基金10133950元，而實際醫療有效補償費用根據《鎮海衛生報》公布達2084萬元，補償費用有1058萬元，那么，年醫療保險基金就存在很大的赤字風險。既然像寧波這樣的經濟發達地區也如此，中國其他地區的狀況就可以想象了。
　　2、農村衛生體制使得收入低下的農民難以支付醫療費用。我國農村各地的經濟發展水平極不平衡，形成了東部、中部、西部的收入梯度，并且這種不平衡還有繼續增大的趨勢。而區域內部因鄉村勞動力的急劇分化和大規模的非農化、職工化，農民對醫療保障的要求也不一樣，這就給建立統一的農村醫療保障體制，即農村醫療保障的主體、項目、資金籌集、管理方式、待遇標準方面的統一設置了客觀障礙。
　　3、“新型農村合作醫療保險”制度不成熟，管理上不完善。從管理上講，由于許多地方搞新型農村合作醫療正處于開始階段，有可能產生新的腐敗，虧蝕有限的資金。在封閉運作情況下，由于缺乏必要的監督制約，農民是參與者，但沒有話語權和管理權，腐敗滋生的可能性十分大。
　　4、其他問題還有：有的農村醫療衛生資源配置極不合理，醫療機構臃腫，難以充分發揮效益；許多群眾觀念還沒有得