基于橫向監督的生態退耕管護問題研究

摘要：管護是退耕最終成功的重要保證。沙連堡退耕管護制度的成功經驗集中體現在三個方面：構建了橫向監督制度；提高了尋租成本；確立了政府與退耕戶之間有效的“承諾—信任”機制。這種基于橫向監督的生態管護制度結構不僅有力地推進了退耕工程的開展和退耕成果的維護，而且為其他地區維護退耕成果，從而促使我國退耕還林政策的進一步完善提供了經驗借鑒。

關鍵詞：生態退耕；林地管護；橫向監督；博弈分析；青海化隆縣

中圖分類號：F301.21文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2007）04－0037－05

退耕還林工程從1999年開始試點，2002年正式全面啟動。同年12月，國務院頒布實施《退耕還林條例》，為該項工程的依法規范實施提供了法律依據，同時國家還制定了一系列優惠激勵政策，包括向退耕農戶無償提供糧食、現金和種苗補助，其補助標準為：長江流域及南方地區，每畝退耕地每年補助糧食（原糧）150公斤；黃河流域及北方地區，每畝退耕地每年補助糧食（原糧）100公斤；2004年開始按1.4元/公斤折補現金。此外，每畝退耕地每年補助現金20元。糧食和現金補助年限為還經濟林5年，還生態林8年。［1］補償政策的實施極大地調動了廣大農戶的退耕積極性。據統計，截至2005年全國累計完成退耕還林任務0.23億公頃，其中退耕地造林0.09億公頃，荒山荒地造林和封山育林0.14億公頃。［2］從退耕還林的實際來看，經過近幾年的積極推進，已經基本實現了陡坡耕地的退還。因此，如何確保0.09億公頃的退耕地不被復墾，徹底轉變“重造輕管、只造不管”現象，實現“三分造、七分管”，進而逆轉生態環境惡化趨勢，已成為退還地區未來發展的重要任務。 

一、違規與監管的博弈分析

依據國家的相關政策，在退耕還林的過程中，實行誰造誰管的管護政策，即管護的主體主要以戶為單位。然而，按照舒爾茨的觀點，農戶是理性的經濟人，在傳統農業部門從事勞作的農民，其經濟活動行為是合乎所謂的理性的。農民在考慮成本、利潤及各種風險時，他們都是時刻盤算個人收益的經濟人，即都是以利己為根本動機，并力圖以最小的經濟成本去追逐和獲得自身最大的經濟利益。［3］因此，在退耕過程中，農戶在考慮是否執行退耕政策、鞏固退耕成果時，會比較其中的成本與收益，并在其間進行博弈。當經濟利益與生態利益發生沖突時，農戶將更多地關注眼前經濟利益，很少愿意為生態利益承擔經濟成本；當行政命令與經濟利益發生沖突時，若自身生存或經濟利益受到威脅較大時通常會依照行政命令行事，在威脅較小時則主要依據經濟利益的大小來決定是否接受政策安排；在眼前利益與長遠利益發生沖突時，通常在長遠利益難以確定的情況下首先滿足眼前利益，在此基礎上積極爭取長遠利益；在傳統生存方式與新的生存方式發生沖突時，農戶往往傾向于傳統的生存方式，除非新的生存方式比原先能獲得更大的、明顯的經濟利益。［4］因此，受個人利益的驅動，可能導致林木管護不到位，出現偷伐、偷牧甚至毀林復耕等違規現象，從而影響退耕效果，阻礙生態建設進程。

在退耕實踐過程中，存在兩方利益主體，即管護員與農戶，兩者之間是監督與被監督關系。其中，負有監督職責的管護員，其目標是以盡量少的監管成本確保農戶自覺遵守退耕條例，鞏固退耕成果；而被監管者——農戶追求的是自身利益的最大化，從其利益出發，可能出現偷伐、偷牧、復耕等違反條例的行為。

對待退耕管護，管護員有兩種戰略：努力管護與松懈管護。在努力管護下，管護員根據退耕質量合格標準督促退耕戶補栽樹苗，查禁偷伐、偷牧、復耕等違規行為；在松懈管護下，希望退耕戶自覺遵守退耕條例，對退耕戶是否補栽、違規放牧等行為放任不管。農戶也有兩種戰略：遵守退耕條例與違反退耕條例。違反退耕條例能獲得額外收入，增加經濟來源，但承擔一定風險，一旦被發現將受到懲罰。

因此，從我國目前的情況來看，要確保退耕還林成果的鞏固，關鍵問題是制定一個新的博弈規則，使相關利益主體均能從中受益，從而促使農戶在沒有強制外力約束下或較小的強制外力約束下，自覺地執行退耕政策，消除農戶們“搭便車”的心理，從而達到資源配置的帕累托最優狀態。［5］

二、基于沙連堡鄉退耕管護的實證檢驗

（一）沙連堡鄉生態退耕管護制度的基本情況

沙連堡鄉位于青海化隆縣西南角卡力崗山區，境內溝壑縱橫，地形破碎，植被覆蓋率不足1.5%，水土流失嚴重。自2000年實施退耕還林工程以來，全鄉累計完成退耕還林1 118.444公頃，周邊荒山造林916.667公頃，退耕還林面積占全鄉承包耕地面積的71％。當地的水土流失狀況得到基本治理，生態環境亦有明顯改善。五年來，退耕還林工程的實施已使廣大農戶從中受益，糧食單產和人均收入明顯提高，2005年分別達到177.5公斤和1 218元，比2000年增長47.1％和129.8%。這種成績的取得主要得益于當地嚴抓退耕還林各環節的驗收關和造林后的管護關。據筆者2006年6月對沙連堡鄉10個村103戶農戶的退耕調查數據顯示，自2000年退耕以來該鄉違反退耕條例的行為僅發生1例。

在沙連堡鄉，為了確保退耕質量和維護退耕成果，建立了來自于橫向監督與縱向監管的退耕管護體系（圖2），一旦發生退耕質量問題，則退耕農戶、村級管護員和鄉村級干部均將承擔相應責任。而在這一管護體系中，發揮重要作用的更多的是村級內部橫向的管護制度，由農戶與護理員兩個利益主體組成，他們之間的相互關系構成了沙連堡退耕管護體系的核心。

圖2沙連堡生態退耕管護監管體系

首先，農戶與護理員之間的關系。全村推選出責任感強的村民為護理員，負責全村退耕相關事宜，包括督促農戶補栽樹苗，監督有無偷牧、偷伐等違規行為，提高退耕質量，保證合格率等。護理員的工資按退耕面積支付，其費用由全村退耕戶的退耕補貼共同承擔，年終一次支付。若護理員不負責任，導致退耕質量驗收時不合格，其工資將被扣除，同時退耕戶的退耕補貼將被停發。對于不負責任的護理員，村民有權撤換并重新推選。

其次，農戶與農戶之間的關系。在眾多退耕戶中，不可避免出現“搭便車”的動機。但若農戶1因偷懶、違反退耕條例等尋租行為，導致退耕檢驗無法通過，不但當事人的退耕補貼無法獲得，且全村其他退耕戶的補貼也將無法兌現，同村所有退耕戶在退耕質量方面承擔連帶責任。由于農戶之間的退耕利益相互關聯，從而在退耕戶之間形成努力監督其他農戶的情況即橫向監督的制衡局面。

（二）沙連堡鄉橫向監督管護制度的效率分析

根據我國《退耕還林條例》規定，退耕還林者在享受資金和糧食補助期間，應按照作業設計和合同要求植樹、履行管護義務。鑒于沙連堡的自然條件，退耕后種植的樹苗，主要以沙棘為主，補償標準按生態林處理，且同時規定必須達到330株沙棘/畝，且成活率為70%以上者，方可領取退耕補貼。

由于退耕質量合格率直接影響到農戶退耕補助兌現情況，而退耕戶的退耕補助兌現情況又直接影響到護理員的管護工資的兌現，從而在護理員與農戶之間形成了利益相互制約的關系，雙方出于自身利益的考慮，均會采取相應手段，實施監督與制衡，從而較好地維護了退耕成果。為了更好描述沙連堡鄉管護制度的效率特征，下面以關巴灣村退耕管護情況為例進行說明。

關巴灣村共有135戶673 人，2000-2005年共退耕70.12公頃，涉及96 戶478 人。2000年平均糧食畝產65公斤，人均收入350 元。2005年平均糧食畝產達217公斤，人均收入達716元。在關巴灣，若退耕質量驗收合格，退耕戶每年每畝可領取160元的退耕現金，護理員每年每畝可領取1.2元的管護工資。反之，若驗收不合格，兩者的既得利益均無法實現。

1．基于個人層面的成本收益考慮的有效性。作為理性的經濟人，從單一個體來講，無論是農戶還是護理員，均是通過對成本與收益的權衡來選擇自己的行為。

從農戶的角度來看，王戶主退耕17.5畝，養羊8只，養牛2頭。若退耕質量檢驗合格，王戶主退耕收益Uf為2 800元。假設王戶主出于就地打工賺取20元/天的勞動報酬的考慮，違背封山禁牧等規定，把牛、羊放置自家退耕地喂養。若護理員松懈管護，王戶主違反條例的行為未被發現，且能保證通過退耕質量合格檢驗，則王戶主違反條例帶來的收益U′f元；若護理員努力管護，王戶主一違反條例就被發現，將按照羊10元/只、牛30元/頭的處罰規定處以罰款，并取消當年退耕補貼，則王戶主的違規放牧的風險成本Cf為2 940元。到底是遵守退耕條例還是違反退耕條例，王戶主將在Uf、U′f及Cf之間權衡，若違反條例帶來的的效益越大，則違反條例的可能性就越大。但由上文違規與監督博弈模型分析可知，護理員努力管護的概率 同時也受到Uf、U′f及Cf的影響。在王戶主違反條例的可能性增大的情況下，護理員努力管護的可能性也隨之增大；在面對護理員努力管護的前提下，違反條例帶來的風險成本損失概率也隨之增加。因此，出于自身利益的考慮，王戶主將降低違反條例的可能性，增強遵守退耕條例的自覺性。

從護理員的角度來看，負責全村70.1公頃退耕地，若這些退耕地質量檢驗全部合格，管護工資1 262.16元在年底即可全額兌現。假設護理員出于就地打工賺取20元/天的勞動報酬的考慮，松懈管護。若農戶自覺遵守退耕條例，退耕質量檢驗時能全部通過，則此時護理員的收益Um≥1 282.16元；若農戶違反退耕條例偷牧、偷伐等，導致退耕質量無法通過合格檢驗，則管護工資全額扣除，此時護理員的收益U′m僅為就地打工的勞動報酬收入。當在無法保證就地打工的勞動報酬收入高于管護工資1 262.16元的情況下，護理員將會增加努力管護的可能性，尤其是存在農戶違反條例的前提下。

出于成本與收益的考慮，農戶傾向選擇遵守退耕條例，護理員傾向努力管護，從而有效地維護了退耕成果，推進了生態退耕工程的建設。

2．基于個人利益的橫向監督的有效性。橫向監督是指在同一時間、同一地點等自然情況下幾個獨立代理人由于自身的利益相互關聯從而有動力去監督觀察其他代理人的努力狀況而形成的一種關系。這種監督使代理人之間能夠簽訂隱性邊合約（implicit side contract），形成報復機制，以懲罰其他代理人的偷懶或采取低水平努力行為。［6］這種基于橫向監督的聯合產出評價機制之所以能夠在無限重復博弈中同時實現多個獨立代理人的最優激勵［7］，是因為代理人之間的利益相互關聯，代理人越努力，聯合產出就越高，得到的收益就越多；反之，其他代理人的低水平努力將會降低聯合產出，從而降低自己的收益，所以每個代理人都有積極性監督其他代理人努力工作，當其他代理人低水平努力工作降低了聯合產出從而降低了自己的收益時，該代理人可以在下一階段也將低水平努力工作以降低聯合產出，從而降低對方下期的收益，實現報復懲罰。［8］

由沙連堡鄉構建的生態退耕管護體系中可知，農戶與護理員之間、農戶與農戶之間利益相互制約，只要有一方降低努力水平，導致退耕質量合格檢驗無法通過，則各自的利益將無法得以實現。由此，在他們之間形成了一種橫向監督關系，各利益主體出于自身利益的考慮，在監督其他村民退耕行為的同時，將自覺按照退耕條例操作，從而有效地阻止了護理員和退耕戶搭便車的動機，保證了退耕政策的實施和退耕成果的維護。

同時，這種基于橫向監督的聯合激勵合約形成的報復機制，不但存在退耕收益上的報復懲罰，還表現在交往狀況上的報復懲罰。這是因為就單一個體而言，農戶作為理性經濟人，是通過對經濟利益的權衡選擇自己的行為。然而當農戶處于一個群體中，他的行為還受到與自身處境一樣的其他農戶的影響，農戶群體之間存在相互認同、激勵和學習的效應。［8］對于聚村而居的同村人，關系十分熟悉，而這種“熟人關系”在交往過程中除產生交往經驗信任（包括聲譽和交往狀況），同時也隱藏著交往道德倫理的約束和情感的信任。這種鄉土社會的信任并不是對契約的重視，而是發生于對一種行為的規矩熟悉到不假思索時的可靠性［9］，是來源于日常生活中的交往經驗、社會相似性和道德倫理。因此，一旦農戶為了個人利益導致全村退耕戶的退耕收益無法實現時，將遭到村莊人“不懂理”等方面的“非議”和蔑視，甚至被村莊人加以排斥和隔離，從而孤立于集體之外。這種鄉土情感上的依賴性，促使了農戶在考慮個人經濟利益的同時，將兼顧生產生活所需的精神方面的需求，會考慮有關“人情”、“面子”問題。因此，農戶為了保持社會臉面、維持社會生存的熟悉環境，在一定程度上將自主約束退耕行為，獲得村莊人的認同，從而有力保證了退耕的順利開展和成果的鞏固。

三、結論與討論

（一）結論

以上經驗個案研究表明，沙連堡退耕管護制度之所以能有效地維護退耕成果，關鍵在于建立了一種可行并且有效地橫向監督制度，這種制度有利于促使農戶出于個人經濟利益與社會生活環境的考慮，主動提高自身努力程度，自覺遵守退耕條例，維護退耕成果。與此同時，由于該種制度相對完善，從而最大程度地抑制了農戶與護理員的尋租行為。此外，政府與農戶之間“承諾-信任”機制的確立，使農戶對政府及其政策的信賴感增強，從而積極主動的參與到退耕過程，并努力維護退耕成果。

（二）討論

管護是退耕的重要保證。［10］由于當事人交易關系中存在信息分布的不對稱，易導致具有信息優勢的一方存在潛在的機會主義動機和尋租的沖動，因此，在退耕過程中，應根據各地的具體情況，采取多種管護形式，無論具體形式為何，關鍵在于這一形式能有助于抑制信息優勢一方的尋租行為，增強農戶對組織的合作信念，從而有效地加強退耕管護工作，鞏固退耕成果。

參考文獻：

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［3］西奧多·W·舒爾茨.改造傳統農業［M］.北京：商務印書館，1999.

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［7］CHE YOO.Optimal Incentives for Teams［J］.The American Economic Review，2001(2):525-541.

［8］張俊飚，李海鵬.“一退兩還”中的博弈分析與制度創新［J］.中國人口·資源與環境，2003(6):55-58.

［9］費孝通.鄉土中國 生育制度［M］.北京：北京大學出版社，1988.

［10］李世東.論退耕還林的重要保證——“管”［J］.綠色中國，2005（10）：17-20.

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文”