農民非制度性政治參與的原因分析

摘要：農民是中國最大的社會群體，當前農民的非制度性政治參與給政治民主化建設和社會穩定造成了不利的影響，越級上訪、暴力抗政、選舉違規、宗族干政等現象嚴重地影響了基層政府的工作和建設，其主要原因在于農民參政機制不健全、村民自治制度不完善、基層政府和組織對農民權益的侵害、以及農村經濟、宗族、農民素質等因素的影響，因此應有針對性的進行改革和完善。

關鍵詞：農民；政治參與；非制度

中圖分類號：D621文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2007）04－0015－05

政治參與是指公民試圖影響和推動政治系統決策的活動。［1］廣泛有序的政治參與是現代民主的標志，是衡量社會進步的重要指標，政治參與的擴大是政治現代化的標志。在傳統社會，政府和政治通常只與少數精英有關，與此相反，在所有現代工業國家，盡管合法參與的形式和性質各不相同，但這些國家都普遍確認和強調積極的公民權原則。［2］中國是一個農業大國，農民是中國最大的社會群體，農民的政治參與問題能否得到有效地解決關系整個社會的穩定。自實行家庭聯產承包經營責任制以來，農民的生活水平有了很大的提升，農民的權利意識開始覺醒，利益意識也有了提高。越來越多的農民希望通過參與政治決策來表達自己的利益訴求。國家也為農民的政治參與提供了一系列的制度化參與渠道，但是，在農村還有相當數量的非制度性政治參與的存在給當地的政治制度化建設、民主建設和社會穩定帶來嚴重影響，因此必須引起足夠的重視。

一、農民非制度政治參與的表現形式

非制度政治參與是指公民采取憲法、法律、政策允許之外的途徑和渠道參與政治的行為，農民非制度政治參與主要表現為以下幾個方面：

（一）越級上訪

當農民對上級機關的政策和條例有不滿情緒時，可以選擇上訪來表達自己的意見。但是上訪有法律規定的規則和程序，許多農民對此卻不甚了解，或者置之不顧，有的人認為，上訪機關的規格越高，自己的問題越能得到解決，越能引起重視，所以在上訪過程中，他們跳過了自己直屬的基層政權機關，而選擇上省里，甚至去中央上訪，有的農民趁著重大會議召開期間上訪，以期引起重視。另外，有些基層政府或村民自治組織的違規違法行為侵害了農民權利，農民的維權愿望在該層級無法解決，因此他們會越過基層政府轉而求助于上級機關。越級上訪，干擾了上級機關的正常工作，造成了不良的政治影響，也無法使農民的問題得到真正地解決。

（二）暴力抵抗政府政策和決定

當農民認為上級機關的政策有損自己利益，自己受到不公正的待遇時，沒有通過合法的規則和程序表達自己的意見，而是通過暴力的方式來表達不滿，有的農民在某些別有用心的人的煽動下，逞一時之勇，聚眾到政府部門鬧事，某些地區甚至出現了圍攻鄉政府、毆打政府官員的惡性事件，對社會的安定造成了不良的影響。

（三）基層選舉中的違規行為

在村委會選舉過程中，有些農民為了自己或者與自己親近的人能夠當選，用利益誘惑的辦法來拉選票，完全撇開民主選舉的規則于不顧，對于與自己立場不一樣的競選對手，采取惡意攻擊的方法，如張貼大字報，散布謠言；某些村民為了自己的私利，向當選的村干部行賄。這些做法完全有悖于以民主選舉、民主管理、民主監督為核心的村民自治的原則。

（四）家族或宗族勢力干擾基層政權建設

在有些地區，宗族勢力強大，而且呈規模性，在一村中，某一“大姓”獨大，排擠其他非本家族的人員。在村民選舉中，宗族勢力參與拉選票，試圖使本家族的人員當選，在某些地區，村干部就是某一大家族的代表，他們做出的決策自然向本家族傾斜，對不符合本家族成員利益的決策予以抵制和否決。這些現象嚴重威脅基層政權建設和農村社會的穩定。

二、農民非制度政治參與的原因分析

任何現象都不是憑空產生的，都有一定的原因所致，農民非制度政治參與現象也是如此，筆者認為，其原因主要有以下幾個方面：

（一）農民參政機制不健全，利益表達不通暢

我國正處于社會轉型時期，農民在生活水平提高的同時，權利和利益意識開始覺醒，要求參與政治的呼聲也越來越高，國家順應農民的呼聲，也制定了一些農民表達利益的制度和渠道，使農民可以通過制度化的渠道來表達自己利益訴求。如選舉和被選舉為人大代表的權利，通過村民自治制度實行自我管理、信訪制度等等。但是，制度建設有一個逐步完善的過程，面對如今農民利益訴求高漲的現狀，制度建設與之還不能形成一種動態的平衡關系，制度短缺的現象仍然存在。當農民的利益訴求找不到制度性的渠道向上級機關表達時，積聚的要求就很容易以一種超過法定規則程序之外的渠道爆發出來，這便形成了非制度性政治參與。另外，在已經制定的一些制度性參與渠道中，仍然存在著一些偏差和與實際相脫節的情況，如我國的選舉制度并不完善，農民代表在各級人大代表中比例太少，這與我國農村人口占大多數的情況不相符。在村民自治方面，許多村委會并不能真正代表農民利益，而實際上成為了鄉鎮的執行機關，出現了行政化傾向。此外，我國農民組織化程度低也影響了他們的利益表達的效果。自實行家庭聯產承包制以來，農民農業生產以家庭為主要單位，農戶之間的聯系較之以前減少了，他們參與政治也是從各自的利益出發，呈現出高度的分散化。由于他們的低組織化，使得他們難以進行有效的利益表達和利益綜合，影響了利益表達的有效性和力度，比起其他強勢群體，對國家政策的影響力也相對微弱一些，因此政府對農民的需求往往并不能做到全面而充分地了解，制定的政策也會出現與農村實際相脫節的情況，因而可能引起農民的不滿，引發他們的非制度參政行為。

（二）經濟因素的制約

現代政治學研究表明，經濟發展水平與政治參與水平成正比關系，經濟水平比較高的人或團體相應的社會地位也較高，就有可能獲得更多的政治資源，由于參政的機會比較多，有利于獲得健全的政治知識和技巧，更傾向于用理性的態度來對待政治參與。由于我國農村地區的相比城市來說，經濟還比較低下，農民們主要關心的問題還是生計問題，而對于政治參與他們并不認為是一件必要的事情，即使參與了政治也大多把政治參與當成獲取物質利益的一種工具性手段。市場經濟講究的是平等合作的原則，要求交易雙方講誠信、守法制。但是由于農村商品經濟不甚發達，也就不容易催生其所需要的權利、平等、誠信及法制意識，這種意識的缺失，無疑不利于有序政治參與的發展，如許多地區選舉出現的“講人情”，拉選票的情況，正是這種意識缺乏的表現。

計劃經濟時代遺留下來的城鄉二元結構影響還很深，東西部地區、城鄉之間差距很大，相比城鎮居民，農民的享受的社會福利保障很少，但負擔卻重了許多，城鎮居民享有最低生活保障，而農民如果不勞動就沒有任何生活來源。經濟基礎決定上層建筑，經濟上的不平等導致了他們之間社會地位的不平等以及政治上的不平等，農民相比市民享有的政治資源較少，農民有被政治邊緣化的危險。同時，由于地理位置偏僻或交通的影響，農民對政策信息掌握的靈敏度不夠，這也影響了他們的政治參與水平。農民在政治和經濟上的弱勢地位，使得農民的政治責任感和政治效能感都比較低，參與政治的積極性不高，而且容易積聚不滿情緒。人們對自己生活狀況滿意與否還會影響他們表達不滿的方式。一般說來，對自己生活狀況滿意的人，往往選擇正常渠道來表達對其他事物的不滿；反之，對自己生活狀況不滿的人，更可能傾向于選擇非制度渠道并以較激烈的方式表達其不滿。［3］因此農民通過制度外的途徑來進行政治參與便不難理解。

（三）宗族勢力的影響

宗族是指基本上按男性血緣世系建立起來的，存在某種組織形式和具有宗族色彩的活動，有著一種內部認同和外部邊界的社會群體。［4］中國古代社會有“家國同構”的色彩，由于生產力水平比較低，農民流動性小，家庭是生活的主要基本單位，以血緣關系為紐帶的宗族是其社會生活的全部，對單個農民便有很大的影響力和支配權。社會主義新中國成立后，人民公社和合作社經濟使宗族勢力失去了其賴以存在的基礎，它的影響一度被壓制了下去，但是政治文化最大的特點是延續性和穩定性，人民頭腦中根深蒂固的宗族觀念并沒有消失。家庭聯產承包制實行后，農戶成為具有獨立意識的經濟主體，原先高度集中的管理體制被打破了，村級組織對農民的調控能力也下降了。宗族由于有幫助農民互助合作的功能，因而其勢力也重新抬頭了，許多非制度政治參與現象的出現與宗族勢力影響的擴大密切相關，在有些地方，一村為一個“大姓”所控制，為了維護本宗族的利益，他們操縱村委會選舉，通過拉選票、賄賂的手段試圖使本宗族的人當選，使得村委會的決策向本宗族傾斜，對于與本宗族立場不一致的人采取報復手段來進行壓制，影響了民主選舉的公平性。宗族勢力的蔓延，會導致一些盲從的沖動，往往會引發一些過激行為，一些地方的宗族公開違抗中央和地方政府的政策，甚至圍攻基層政府，便是這種危害性的表現形式。另外，農民處于這樣環境之中也不利于個人民主意識的發展，更多地會依附于本家族領導人物的決定，這顯然不利于其發展自主的理性政治參與觀念，而自主理性的觀念正是理性參政所必不可少的。

（四）基層政府和組織對農民權益的侵犯

鄉鎮政府和農村基層組織是國家政策法律的基層輸出機構，他們直接面對的是廣大農民群眾，他們的行為對農民政治參與也會產生直接的影響，有些地方農民的非制度政治參與行為，與基層政府和農村基層組織的行為失當有關。當前中國實行的是壓力型行政體制，上級機關給下級機關制定任務，下級機關干部的薪酬、晉升與任務完成情況直接掛鉤，鄉鎮政府在國家政權體系中處于基礎地位，對于上級機關制定的一些政策，他們扮演者執行者的角色，但是在現行的行政體制下，一些鄉鎮干部為了獲得政績，自然會產生對上負責、對下敷衍的行為，同時在現行的財政體制下，鄉鎮政府成了獨立的經濟實體，事權、財權不統一，為了完成上級的指標和任務，就會出現把壓力轉嫁到農民身上的行為，這樣勢必會引發農民的不滿。村委會作為村民自治組織，在法律上是農民權益的代表，但是實際上常常成為了鄉鎮政府的派出機關，當鄉鎮政府的行為侵犯農民權益的時候，不但不能保護農民權益，反而成為鄉鎮的幫手，這傷害了農民的感情，當他們的利益訴求在制度性的渠道中得不到申訴時，就會選擇非制度的方式來表達。

一些農村基層干部自身素質不高，忘記了自己的職責，行事完全從自身利益出發，為了滿足自己的貪欲不惜以犧牲農民利益為代價，在執行上級政策的過程中，處處擺出高人一等的姿態，對待農民作風粗暴，不關心農民疾苦，惡化了當地的干群關系，在這樣一種形式下，農民的疾苦無處申訴，就會采取非制度化的方式來表達。［5］

（五）村民自治制度不完善

村民自治就是在黨的領導下，依法保障村民群眾民主權力的行使，使村民通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關的村內事務，實現村民的自我管理、自我教育和自我服務。在村民自治下，村委會成員由農民投票產生，對不稱職的村委會成員，農民有權利在下次選舉中罷免。村民自治制度改變了人民公社時期高度集中的農村管理體制，是當前農民政治參與的重要方式。但是，村民自治制度還存在許多不健全不完善之處，影響了農民政治參與的積極性。一些鄉鎮把村委會看作自己的行政派出機關，習慣于對它定指標下命令，干擾村委會的民主選舉、民主決策和民主監督；在村委會直選中，賄選現象經常出現，一些人為了能夠當選，不惜通過賄賂的方式來獲得選票，而村民民主權利意識的欠缺往往也使這些人有了可乘之機，這樣的人一旦當選成為村委會領導，是不能真正代表村民利益的，這會影響農村的干群關系，削弱農民對村民自治的信心；在村民自治中還存在村委會和村黨支部之間關系不協調，“兩委”之間權力邊界模糊的現象，有的村黨支部過多地干預村民自治，認為既然黨支部是領導核心，那么黨支部就擁有對村里一切事務的決定權，村民自治是對自己權威的一種侵犯，這使得法律規定的村委會權利難以得到真正的落實。另一種情況是，有的村委會認為自己是群眾選舉出來的，比由上級任命的村黨支部群眾基礎好，因此權力應該更大，由此完全撇開黨支部，這動搖了黨的領導核心地位，影響黨在農村地區的權威?！皟晌敝g的矛盾，會對各自的權威造成削弱，對農村的政治社會生活穩定造成影響，會給某些非正式權威的非規范參與造就可乘之機。村民自治制度作為農民主要的政治參與渠道，其存在的許多不完善之處，影響了農村的民主化建設，損害了農民通過制度化渠道的參政積極性，這是農民非制度性政治參與出現的一個重要原因。

（六）農民綜合素質較低

農民的素質狀況主要由傳統政治文化因素和現實教育水平兩方面決定。

隨著改革開放的推行和市場經濟的發展，農民的利益觀和權利意識得到覺醒，參政要求也開始高漲，這些都是不爭的事實。但是現實的發展不可能完全撇清歷史遺留因素的影響，中國漫長的封建社會及古老的傳統意識也在現實留下了影子。中國經歷了上千年的君主專制時代，缺少民主傳統，農民在歷史上長期處于被剝削的地位，但是在朝代的更替點上又會很容易被發動起來成為改朝換代的工具。新中國建立后，農民翻身作了主人，但是傳統心理的遺留不可能一下子消除，更多的只是傳統意義上的“子民”，而非現代憲政意義上的“公民”，民主意識還沒有充分發展起來，認為政治只是為官之人的事，自己人微言輕，起不了什么作用，自己的利益受了損害，首先想到的是能有“清官”幫自己出頭，而較少想到拿起法律或制度的武器來捍衛自己正當權利。但另一個極端方面就是農民又很容易被鼓動起來，通過非制度甚至于暴力的方式來參與政治，爭奪權利。農民徘徊于“順民”和“暴民”之間，而難于找到一個理性的平衡點對對待政治生活。

從現實的教育狀況來看，占中國人口絕大多數的農民文化素質不高，受教育程度低，在有的地區甚至還有許多文盲的存在。教育水平與政治參與之間呈正相關關系，受教育水平高的人，政治知識比較豐富，掌握的政治技巧也比較全面，政治技能感和政治功效感都比較高，也較少會采取激進的方式來對待政治參與。農民自身文化素質的欠缺，也影響到他們參與政治的方式。由于掌握的政治資源比較少，參政技能不夠，許多農民沒有認識到參政是他們應該享有的權利，對于怎樣才是合法的制度化的參政不甚了解，當采取非制度化的方式表達自己利益訴求時，也沒有意識到自己這樣的行為是非法的，會對社會造成多大的不利影響。

三、減少農民非制度性政治參與的途徑與方法

（一）加強制度建設，健全農民參政機制

健全的政治參與機制，是有序政治參與的前提。要減少農民非制度性政治參與，首先就要從制度建設入手，人民代表大會制度和村民自治制度作為農民參政的主要渠道，應該不斷地加以完善，在人大制度方面，健全代表候選人提名制度，增加農民代表的比例，嚴格執行選舉法和人民代表大會組織法，保證選出的農民代表能真正做到為農民說話，替農民辦事；在村民自治方面，要完善村民自治制度，規范村自治組織與鄉鎮之間的關系，避免村委會的過度行政化傾向。要對村委會直選中的賄選現象進行規范，并在法律上做出明確的規定。要理順村委會與黨支部的關系，使兩者協調發展。

（二）發展農村經濟，完善市場經濟，提高農民生活水平

經濟決定政治，只有當農民的生活水平提高了，才有時間和精力去參與政治，經濟水平提高了，也有助于提高教育質量，使農民的政治參與趨向于理性化。因此，要發展農村市場經濟，根據市場的要求調整農村產業結構，國家政策要向農業地區傾斜，加大對農村的資金、技術和人才投入，搞好農業基礎設施的建設，縮小城鄉差距。只有使農民真正得到實惠，才能使他們積極投入到與自身利益相關的公共事務中去，同時也能增強農民對國家的認同，選擇理性制度化的方式來表達自己的政治經濟訴求。

（三）消除宗族觀念對農民政治參與的不利影響

宗族觀念雖然在組織農民經濟生產，幫助農民互助方面有一定的積極作用，但它它畢竟是封建社會的產物，對現代民主觀念的培育和理性參政意識的發展起到了很大的消極作用，因此對它的消極影響我們應該努力加以消除。宗族觀念既然是上千年封建意識的沉淀，那么要向在短時期內消除是不可能的，所以應該從多方面入手，消除其賴以發展的壞境。要加強農村的社會保障工作，加大對農村社會保障工作的投入，減少農民對宗族組織的依賴；要減少限制農民自由流動的歧視性政策，加快農民流動，維護農民進城務工人員的合法權益，農民流動的加快有利于減少保守封閉意識，使宗族組織對成員的控制力減弱；要完善村民自治的立法工作，一些宗族組織之所以能介入基層政權，干涉村民自治的有序進行，正是由于法律上的不健全，為它們的侵入留下了可趁之機。

（四）發展農村教育事業，提高農民素質

列寧曾明確指出：文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治。［6］一個國家的文化水平如何，將直接影響到這個國家的民主政治建設。只有受過良好教育的公民，才更傾向于規范化、制度化的政治參與，才擁有更多的參政技巧，因此要減少農民非制度性政治參與現象，發展農村教育事業，提高農民素質至關重要，只有這樣才能培養和塑造高素質的理性農民，要加大對農村教育事業的投入，及時的向農民宣傳社會主義新思潮、新觀念；加強對農民的法律意識教育和民主意識教育，以增強農民的民主意識和理性參政觀念；要重視在農村地區傳播政治科學知識，扭轉傳統政治文化的消極方面對農民的不利影響。

參考文獻：

［1］陶東明，陳明明.當代中國政治參與［M］.杭州：浙江人民出版社，1998：104.

［2］塞繆爾·亨廷頓，瓊·納爾遜.難以抉擇——發展中國家的政治參與［M］.北京：華夏出版社，1989：1.

［3］胡鞍鋼，王紹光，周建明.第二次轉型：國家制度建設［M］.北京：清華大學出版社，2003：12.

［4］楊善華，劉小京.近期中國農村家族研究的若干理論問題［J］.中國社會科學，2005(5)：85-88.

［5］程瑞山，成鴻飛.農民非制度化政治參與對農村基層政權的負面影響及化解對策［J］.河北省社會主義學院學報，2004(3)：70-73.

［6］列寧.列寧全集（第42卷）［M］.北京：人民出版社，1987：59.