社會(huì)法，成長(zhǎng)并艱難著

目前，社會(huì)領(lǐng)域立法正呈現(xiàn)全面提速之勢(shì)，這既是對(duì)日趨嚴(yán)峻的民生問題的直接回應(yīng)，也是對(duì)以往失衡的立法天平的有力糾正。但諸多的現(xiàn)實(shí)因素，卻使社會(huì)立法的成長(zhǎng)面臨重重障礙。

社會(huì)立法難關(guān)重重

參加過抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)的老張和老伴都是哈爾濱汽輪機(jī)廠的退休工人。老張現(xiàn)在每月只有610元養(yǎng)老金，老伴僅有400多元。兩年前，兩老唯一的兒子病故，遺下一個(gè)尚在上學(xué)的孩子。眼下，老小三口擠在一處26平方米的小屋，靠1000多元養(yǎng)老金艱難度日。老張想不通的是，當(dāng)年和他一起上戰(zhàn)場(chǎng)的一些老戰(zhàn)友，因?yàn)橥宋楹筮M(jìn)了機(jī)關(guān)或事業(yè)單位工作，如今每月領(lǐng)到的養(yǎng)老金比他高一倍左右，日子也寬裕得多。“大家都一樣為國(guó)家出過力，待遇咋就差這么大？”老張常常這樣嘮叨。

數(shù)月前，老張從電視節(jié)目中得知，國(guó)家馬上要制訂社會(huì)保險(xiǎn)法，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)也是該法的重點(diǎn)內(nèi)容。短暫的興奮過后，老張又心生疑慮，這些年來有關(guān)養(yǎng)老金的政策不斷調(diào)整，但都沒能從根本上改善他的處境。如今，一部社會(huì)保險(xiǎn)法就能徹底卸掉他的心病嗎？

老張的擔(dān)憂并非多余，盡管社會(huì)保險(xiǎn)法已列入今年的立法計(jì)劃，但全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)有關(guān)人士坦言，社會(huì)保險(xiǎn)法的立法難度比較大，對(duì)于部門權(quán)限劃分、費(fèi)用征收機(jī)制、保障范圍等重要問題，各方面的認(rèn)識(shí)還不盡一致。

記者了解到，早在2001年，有關(guān)部門已起草出社會(huì)保險(xiǎn)法，但由于各地經(jīng)濟(jì)實(shí)力不均、隱形債務(wù)巨大，該草案連國(guó)務(wù)院法制辦的審核關(guān)也未能通過。正因?yàn)樯鐣?huì)保障資金捉襟見肘甚至虧空運(yùn)行，使得社會(huì)保障立法無(wú)法“隨心所欲”地設(shè)計(jì)高水準(zhǔn)的制度體系。誠(chéng)如全國(guó)人大常委會(huì)委員、社會(huì)保障學(xué)專家鄭功成所言：“財(cái)力限制了我們的制度建設(shè)。”

與經(jīng)濟(jì)因素相比，政治因素也不時(shí)成為社會(huì)立法的絆腳石，最能說明問題的當(dāng)數(shù)慈善事業(yè)法、社團(tuán)法等法律的難產(chǎn)。我國(guó)慈善事業(yè)的最大障礙，并非公眾認(rèn)識(shí)不足等因素，恰恰是民間慈善組織缺乏寬松的生長(zhǎng)環(huán)境。在現(xiàn)實(shí)生活中，“自然之友”、“星星雨”、“紅楓婦女熱線”等知名社會(huì)公益機(jī)構(gòu)由于找不到上級(jí)主管“婆婆”，只能通過工商登記“扭曲”身份，以換取“合法”運(yùn)行的可能。

慈善組織的口子為何卡得這么緊？說到底是一些政府部門對(duì)民間組織抱有偏見。有學(xué)者一針見血地指出：“一些政府官員把慈善組織看作別有用心的異己力量，千方百計(jì)阻撓其成立和運(yùn)作，直接造成了慈善立法‘年年有提案，年年往后排’。”

社會(huì)立法的水準(zhǔn)，通常還受制于各種社會(huì)因素。就業(yè)促進(jìn)法草案向全社會(huì)公開后，反就業(yè)歧視成為社會(huì)最為關(guān)注的焦點(diǎn)。鑒于公眾呼聲強(qiáng)烈，就業(yè)促進(jìn)法草案于今年6月底提交二審時(shí)，特地增設(shè)了“公平就業(yè)”一章。盡管立法努力顯而易見，但在勞動(dòng)力長(zhǎng)期供大于求、每年缺口一千多萬(wàn)個(gè)工作崗位的現(xiàn)實(shí)背景下，就業(yè)歧視已非個(gè)別用工單位的無(wú)良行為，而是演變?yōu)橐粋€(gè)社會(huì)化問題。“我要是老板，我也愿意挑年紀(jì)輕的、身體好的、能力強(qiáng)的、長(zhǎng)得漂亮的。”許多人在高調(diào)譴責(zé)就業(yè)歧視之余，也在不經(jīng)意間暴露了這種矛盾心態(tài)。而一位參與立法的人士也坦言：“雖然法律明確反對(duì)就業(yè)歧視，但這類問題在實(shí)踐中并不好處理。”

公平、正義是社會(huì)法的本質(zhì)追求，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、戶籍制度等體制性因素卻與社會(huì)法的價(jià)值追求背道而馳，開掘了社會(huì)法最難逾越的鴻溝。

最為典型的是，社會(huì)保障原本是一種以社會(huì)公平為己任的制度安排，但城里人與農(nóng)村人、職工與干部、行業(yè)與單位的各種差別，卻使社會(huì)保障分化出種種不同等級(jí)的國(guó)民待遇，甚至最需保障的群體，反而最難沐浴社會(huì)保障的陽(yáng)光。2005年的統(tǒng)計(jì)表明，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民尚不及總數(shù)的7％，而城鎮(zhèn)人口享有的失業(yè)、工傷、生育等保險(xiǎn)和就業(yè)、教育、醫(yī)療等救助，與農(nóng)民幾乎無(wú)緣。

鄭功成的研究表明，在全國(guó)財(cái)政性福利支出方面，占全國(guó)人口約20%左右的城鎮(zhèn)居民占有95%以上份額，而占全國(guó)人口75%以上的鄉(xiāng)村居民所占份額還不足5%。

難怪一位著名評(píng)論家發(fā)出了這樣的感嘆：“中國(guó)8億被攔在不公平制度下的農(nóng)民，在未來歲月中將繼續(xù)走完與城里人截然不同的余生！”

財(cái)力的羈絆、觀念的滯后、國(guó)情的束縛、體制的積弊……諸多的現(xiàn)實(shí)難題，意味著社會(huì)立法必然是一個(gè)艱難的歷程，甚至需要經(jīng)受刮骨療傷式的改革風(fēng)暴。

堅(jiān)守社會(huì)法的品格

2007年6月29日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議以145票贊成、沒有反對(duì)票和棄權(quán)票通過了勞動(dòng)合同法。如此“一邊倒”的表決結(jié)果多少有點(diǎn)出人意料，因?yàn)榇饲埃瑖@勞動(dòng)合同法的立法爭(zhēng)論，已經(jīng)持續(xù)了整整一年半。

勞動(dòng)合同法草案于2005年年底提交一審后，勞方、資方、工會(huì)、相關(guān)利益集團(tuán)及其代言人劃分出涇渭分明的兩大陣營(yíng)，意見針鋒相對(duì)，立場(chǎng)尖銳對(duì)峙，雙方博弈的焦點(diǎn)則是——?jiǎng)趧?dòng)合同法究竟應(yīng)該平等保護(hù)勞資雙方的利益，還是側(cè)重保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)益？

提交一審的勞動(dòng)合同法草案，對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益采取了明顯“傾斜”的制度設(shè)計(jì)，并贏得了勞動(dòng)者的一片叫好之聲，但也遭到了許多企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)。除了通過各種意見渠道表達(dá)自己的不滿，資方還在各地組織了大量“學(xué)習(xí)班”、“研討會(huì)”。某公司從事人力資源工作的一位朋友向記者坦言，在短短兩周內(nèi)她曾受邀參加了4次研討會(huì)，“每次都簡(jiǎn)直開成了對(duì)勞動(dòng)合同法的批判會(huì)，而且是逐條逐條地批！”

在勞資對(duì)立的同時(shí)，勞動(dòng)法學(xué)界的專家學(xué)者也“分裂”成了“勞方”與“資方”兩派。由于雙方的領(lǐng)軍人物分別是北京和上海兩地的大學(xué)教授，因此這場(chǎng)學(xué)術(shù)交鋒又被圈內(nèi)戲稱為“京派”和“海派”之爭(zhēng)。

這場(chǎng)立法博弈的“驚險(xiǎn)”之處還在于，勞動(dòng)合同法草案遭遇了一些外商的強(qiáng)力阻撓。歐盟商會(huì)、上海美國(guó)商會(huì)以及一些在華投資的著名跨國(guó)公司紛紛向立法機(jī)構(gòu)提交強(qiáng)硬意見，指責(zé)勞動(dòng)合同法將對(duì)中國(guó)投資環(huán)境產(chǎn)生消極影響。最為激烈的一起事件是，2006年4月，在沒有受邀的情況下，上海美國(guó)商會(huì)有關(guān)人士帶領(lǐng)20多家美資企業(yè)的人力資源經(jīng)理，闖進(jìn)在上海舉辦的一次勞動(dòng)合同法草案研討會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，以撤資相要挾，強(qiáng)烈要求修改草案。據(jù)當(dāng)時(shí)在場(chǎng)的一位專家回憶，領(lǐng)頭“闖會(huì)”者用英文大肆宣講所謂的人力資源理論，指手畫腳，趾高氣揚(yáng)，這令在場(chǎng)的法學(xué)界、工會(huì)、勞動(dòng)部門人士極為氣憤。

富于戲劇性的是，當(dāng)在華外商竭力反對(duì)中國(guó)立法保護(hù)勞動(dòng)者之際，國(guó)際人權(quán)組織、美國(guó)勞工組織、美國(guó)主流媒體等等卻竭力支持中國(guó)的立法行動(dòng)，并譴責(zé)一些美國(guó)跨國(guó)公司、商會(huì)在中國(guó)的不當(dāng)游說活動(dòng)。去年，美眾議院數(shù)十名議員提出議案，要求布什總統(tǒng)公開支持中國(guó)的勞動(dòng)合同法。今年5月，美國(guó)兩大全國(guó)性工會(huì)之一“變則贏”（Chang to Win）代表團(tuán)還首次訪華，展開了聲援中國(guó)勞動(dòng)合同法的破冰之旅。這場(chǎng)波及海內(nèi)外的立法論戰(zhàn)也因此被賦予一個(gè)傳奇式的名稱——“中國(guó)勞動(dòng)合同法的全球保衛(wèi)戰(zhàn)”。

“直到法律通過前幾天，一些大企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)還不斷給我們打電話，說什么‘你們這樣搞我們沒法干啦，要撤資啦’。”立法機(jī)構(gòu)的一位人士坦言，“雖然壓力巨大，但經(jīng)過反復(fù)研究，立法機(jī)關(guān)認(rèn)為勞動(dòng)合同法屬于社會(huì)法，保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的大旗不能倒！”該人士進(jìn)一步表示：“要撤資就讓它們撤好了，我們不能犧牲勞動(dòng)者的權(quán)益來?yè)Q取投資。”正是秉持這樣的立法理念，在長(zhǎng)達(dá)一年半的時(shí)間里，勞動(dòng)合同法草案雖然反復(fù)修改、歷經(jīng)四審，也在個(gè)別條款上作了有利于資方的合理調(diào)整，但總體而言，仍然堅(jiān)守住了勞動(dòng)者權(quán)益至上的底色，有些方面甚至進(jìn)一步強(qiáng)化。

在中國(guó)立法史上，勞動(dòng)合同法是一個(gè)意義深遠(yuǎn)的立法標(biāo)本，不僅僅在于其演繹了一場(chǎng)極為復(fù)雜、激烈的立法博弈，更在于面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的資本、利益集團(tuán)，面對(duì)“撤資”等現(xiàn)實(shí)壓力，立法者沒有退縮，亦不受要挾，而是表現(xiàn)出了卓越的政治遠(yuǎn)見，旗幟鮮明地堅(jiān)持社會(huì)立法的精神、關(guān)懷弱勢(shì)群體的權(quán)益，這是立法理念的一次歷史性飛躍，它對(duì)于中國(guó)未來的社會(huì)立法，具有強(qiáng)烈的示范作用。

勞動(dòng)合同法的示范意義還在于，它是立法民主化的一次成功實(shí)踐。2006年3月20日至4月20日，勞動(dòng)合同法草案向社會(huì)公開征求意見，并收到191849件立法意見，這一數(shù)據(jù)創(chuàng)造了改革開放后全國(guó)人大立法史的新紀(jì)錄。普通勞動(dòng)者的訴求正是通過此次“全民立法”運(yùn)動(dòng)得到了全面釋放。一年過后的2007年3月25日至4月25日，就業(yè)促進(jìn)法草案再次向社會(huì)公開征求意見，并收到11020件公眾意見。

與民生問題息息相關(guān)的社會(huì)立法，往往牽涉最廣大群體的利益。在共和國(guó)立法史上，勞動(dòng)合同法、就業(yè)促進(jìn)法是第13次、第14次向社會(huì)公開征求意見的法律草案，社會(huì)立法接連獲得這一極少運(yùn)用的“民主待遇”，并且在十屆全國(guó)人大常委會(huì)迄今為止的3次“全民立法”中占有兩席（另一次是物權(quán)法），本身就顯示了立法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)立法民主化的高度期待，它不僅能最大限度地表達(dá)民間訴求，而且能有效動(dòng)員民間力量監(jiān)督可能發(fā)生的立法不公，而這，恰恰呼應(yīng)著公平、正義的社會(huì)法價(jià)值取向。

政府，請(qǐng)擔(dān)當(dāng)對(duì)公民的責(zé)任

“‘政府責(zé)任’的提出是一個(gè)很大的進(jìn)步，這是以前一些勞動(dòng)法律中不曾出現(xiàn)過的。”就業(yè)促進(jìn)法草案向社會(huì)公布后，一位專家如是評(píng)價(jià)。草案更大的亮點(diǎn)在于，明確要求各級(jí)政府和有關(guān)部門建立促進(jìn)就業(yè)的目標(biāo)責(zé)任制度。這意味著，今后考核、評(píng)價(jià)一地政府的政績(jī)時(shí)，不能只看GDP增長(zhǎng)了多少，也要看是否有效解決了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)難題。這樣的制度設(shè)計(jì)，被普遍視為是對(duì)一些地方“GDP崇拜情結(jié)”的有力糾偏。鄭功成說：“很多國(guó)家的政黨、政治家不承諾GDP增長(zhǎng)多少，但會(huì)承諾就業(yè)崗位的增加和降低失業(yè)率，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)是周期性的，而就業(yè)崗位的增加和盡可能實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者的充分就業(yè)卻是任何一個(gè)政府應(yīng)持續(xù)承諾并努力爭(zhēng)取的。”

正因?yàn)橐粤⒎ㄊ侄未_認(rèn)并強(qiáng)調(diào)了“政府責(zé)任”，就業(yè)促進(jìn)法在近期的社會(huì)立法中有了某種標(biāo)志性意義。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所副所長(zhǎng)、研究員李林將社會(huì)立法所關(guān)注的公民權(quán)利稱為“積極人權(quán)”，認(rèn)為“它們是需要政府和社會(huì)提供條件、資源和幫助才能實(shí)現(xiàn)的人權(quán)。”

張揚(yáng)“政府責(zé)任”的社會(huì)立法理念并非偶然。近年來，在一根叫GDP的指揮棒的牽制下，政府就像一個(gè)最具雄心的“投資商”，耗費(fèi)大量財(cái)力辦企業(yè)、上項(xiàng)目，而教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域只能分到一些“殘羹剩飯”。近年來各種民生問題日趨嚴(yán)重，一大根源就是政府偏離了公共財(cái)政的“管家”角色，公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給嚴(yán)重匱乏。

一個(gè)典型個(gè)案是義務(wù)教育中著名的“4%之坎”。上世紀(jì)90年代，政府就許諾到2000年教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重達(dá)4%。但年復(fù)一年，政府總是“騰不出”足夠的錢撥給教育，一直拖到今天，這個(gè)“4%之坎”還是沒有邁過去。

“一工交，二財(cái)貿(mào)，馬馬虎虎抓文教。”這是當(dāng)年在教育界流傳的一句口頭禪，它揭示了“4%”淪為空頭教育支票的根源所在。而政府對(duì)教育的公共投入不足，也直接種下了教育亂收費(fèi)的禍根。前教育部副部長(zhǎng)張保慶曾一針見血地指出：“不是學(xué)校在亂收費(fèi)，都是地方政府逼著學(xué)校亂收費(fèi)。”據(jù)估計(jì)，義務(wù)教育法修訂前，在整整20年的時(shí)間里，我國(guó)義務(wù)教育約有一半財(cái)力是靠社會(huì)支撐著，有人不無(wú)黑色幽默地稱之為“人民教育人民辦”。

鄭功成的研究表明，2006年，我國(guó)財(cái)政投入社會(huì)保障的比重不足13%。與之形成鮮明對(duì)比的是，美國(guó)約有三分之一的財(cái)政用于社會(huì)保障；西歐、北歐的福利國(guó)家，財(cái)政至少有50％用于社會(huì)保障和福利的支出；在我國(guó)香港地區(qū)，財(cái)政也有50％由衛(wèi)生福利局與教育統(tǒng)籌局使用。“在這些國(guó)家與地區(qū)，公共財(cái)政得到了充分體現(xiàn)。”鄭功成說。

顯而易見，在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，憑借立法手段確認(rèn)各種民生指標(biāo)，構(gòu)建惠及全體國(guó)民的公共財(cái)政體制，建立公共服務(wù)和產(chǎn)品的問責(zé)制，推動(dòng)政府從贏利型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，督促國(guó)家肩負(fù)起對(duì)公民的義務(wù)和責(zé)任等等，都是社會(huì)立法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的歷史使命。