行政成本為何居高不下

“中國行政成本居高不下”似乎已經成了中國人熱論的話題之一。社會公眾花了更多的錢，卻得到了更少的服務。在這種情況下，我們需要通過完善社會管理體制，培育非政府組織并以此為起點去促進社會自治力量的成熟，以降低行政成本。這或許將是中國行政改革的破題之舉。

精簡機構并未帶來行政成本的下降

□每年，“中國行政成本居高不下”的問題都以不同形式被提出：2004年是“中國行政成本全世界最高”，2005年是“26個老百姓養一個官員”，2006年是“我國行政成本25年增長87倍”。這也就是說，社會公眾花了更多的錢，卻得到了更少的服務。請您談談什么是行政成本？目前，控制行政成本主要有哪些辦法？

■目前，現代政府的運營也把成本方面的考量作為一個重要因素加以考慮，而且，減少行政成本已經成為現代政府的一項基本追求，是行政目標中的一個重要組成部分。一般說來，行政成本可以分為兩個方面：一個是政府機構運行成本；另一個是政府整體上的運行成本。政府機構的運行成本往往可以通過精簡機構和編制人員的明確化來加以控制，并實現最大可能的減少。但是，在政府整體的運行成本上，從目前來看，世界各國都存在著難以找到有效解決途徑的問題。從20世紀后期各國的行政改革實踐來看，通過精簡機構，政府機構運行成本顯然是下降了，但是，政府整體的運行成本卻沒有相應地下降，在許多情況下，政府整體的運行成本不僅沒有因為精簡機構而下降，反而穩步地上升。

□有人說，權力有其擴張的本性，那么擴張的權力必然導致行政成本的增加。您對此怎么看？

■是的，由于政府所擁有的行政權力具有擴大的本性，也由于政府在整體上總會受到“無限責任”沖動的驅使，總會把社會中新出現的問題和事務納入到其控制的范疇中來，而不是在遇到這些問題的時候首先考慮如何通過引導和幫助社會自治力量加以解決的策略。因而，也造成了行政成本的增長。在私人部門，競爭是組織運營成本下降的動力所在。對于政府來說，當行政成本上升到一定的臨界點的時候，則通過行政改革，調整體制、精簡機構的方式把行政成本壓縮到一定水平之下。

□不少人表示，機構改革“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”是一種客觀趨勢。如果我們不能擺脫這個“怪圈”，行政成本居高不下的陣痛也就難以得到有效遏制。

■雖然政府規模過大是行政成本居高不下的原因之一，但是，當政府管了許多不該管、管不了也管不好的事情的時候，就不僅會造成過多的資源消耗，而且會因為這種管理的不當而造成額外的損失。這時的行政成本就不僅是因為機構膨脹而導致的成本上升，而是由于管理內容帶來了過重的行政成本。此外，政府管理社會的方式、方法也是行政成本居高的因素，科學的管理方式和合理的管理程序所造成的消耗在成本方面也會表現出合理消耗的情況，而不科學、不合理的管理方式方法，則會帶來額外的成本消耗。然而，對政府而言，所有這些問題的解決，集中到一點上，就是理順政府與社會的關系，當這種關系理順了，政府自身的機構和體制也會相應地得到改變。所以，完善社會管理體制，就是解決所有這些問題的一個著眼點。如果把行政效率的低下、決策失誤以及資源配置的低效等也打入行政成本之中的話，在謀求降低這部分行政成本的出路時，就應當在完善社會管理體制方面做文章了。

關鍵在于理順政府與社會的關系

□您剛才談到了要理順政府與社會的關系，現在有一種現象是政府“辦市場”。您認為出現這種政府越權行為的根源是什么？

■中國政府的行政行為是與行政環境相聯系的。本來，隨著社會主義市場經濟逐漸走向成熟，大量的經濟建設項目都可以在市場中得以進行，政府只要通過政策引導和行政指導就可以達到發展目標。但是，各地往往把地方經濟發展的任務做成指標下達到各級政府，特別是對政府中的行政領導，提出了許多經濟以及社會的指標要求。這樣一來，許多考核是有著硬性指標的，而地方政府為了完成這些指標，就不得不動用財政資金去搞一些政績工程、形象工程。結果，不僅增加了行政成本，而且也造成大量的浪費。就此而言，就已經不是一個社會管理體制的問題了，而是一個如何正確對待市場經濟的問題。

□學術界根據西方的經驗提出了一種所謂“小政府、大社會”，“弱政府、強社會”的觀點。這一觀點也成為了政府改革的主流思想。您對此是怎么看的？

■“小政府、大社會”是一個量上的概念，“弱政府、強社會”則是一個質上的概念。這兩個提法的缺陷都在于把量的方面與質的方面分離了，僅就某一方面來認識政府與社會的關系。如果把兩個方面結合起來，完整地認識政府與社會關系，這兩個提法也就都不需要了。在政府與社會的關系問題上，本來就不應有什么“大小”、“強弱”的問題，而是一個如何在社會治理的體系中扮演“集團角色”的問題，即政府扮演什么樣的角色，社會又扮演什么樣的角色。從歷史發展來看，在農業社會，政府處于社會之上去治理社會，這種治理是出于統治的目的和以統治的形式出現的。到了工業社會，合理的社會治理是讓政府存在于社會之中和處于社會的中心，以獨立于社會的專門從事管理活動的主體的形式出現，行使社會授予它的權力來管理社會。

政府無所謂“小”或“大”的問題，沒有一個標準，政府的規模完全取決于社會的需求以及政府與社會關系的狀況。如果為了降低行政成本而刻意地追求“小政府、大社會”，那是極其狹隘的行政成本意識，結果只會事與愿違。只有在科學合理的政府與社會的互動機制中做文章，才是有價值的。行政成本的問題必須放在優化社會管理體制中來加以厘定，這才是社會發展的正確道路。

培育社會自治的能力

□從實踐來看，由于精簡機構，迫使政府部門不得不改變行政流程，從而出現了“行政服務中心”這一新的現象，在“一站式”服務的理念下，政府的效率得到了大大的改觀。但是，現實中政府所管的事項并未因此減少，反而呈現了增多的趨勢。

■這種流程的改變僅僅停留在技術性的層面，未能從根本上改變政府管社會的體制，社會自身的自治活力沒有被激發出來。所以，也不可能帶來行政成本下降的結果。

我們知道，一切技術性的因素都是極其短命的，除了那些人類生存的基本性技術之外，現代技術的暫時性特征越來越明顯。政府流程的改變，作為一種技術性的變化，也只能在一個極其短暫的時期內才被證明是有優勢的，在政府的社會管理問題上，滿足于技術的進步并不是根本之策。所以，只有謀求體制的變革，才會有相對較長久的意義。

□完善社會管理體制要從哪些方面入手？

■完善社會管理體制的第一步就是要從根本上剪除當前普遍存在的那些以行政權力為背景、依靠政府權威去開展業務的所謂非政府的、非營利的組織，讓這些組織回歸完全的非政府、非營利的本性。當然，這樣做會有很大難度。從我國的情況來看，很大一部分圍繞在政府周邊的非營利組織是在1998年機構改革的過程中出現的，是由原來的政府機構轉化過來的，它們在觀念上和行為上都有著很強的“類政府”特征。但是，需要指出的是，這些非營利組織在1998年機構改革中出現的時候，是作為過渡性組織而設立的，當我們的行政管理體制改革擴展到社會管理體制上來的時候，這一問題就成為必須解決的問題之一。必須使它們與政府分離，即割斷它們與政府之間的直接聯系，剪斷它們與政府之間的隸屬關系，賦予它們以獨立性。

□目前，學術界提出了“公民社會”的概念，提倡用公民自治、公民治理等方式來處理公共事務，政府則要扮演一個掌舵者的角色。您認為，發揮社會的自治能力對降低行政成本有什么現實意義？

■我們認為，培育成熟的社會是政府的基本責任，如果政府由于自己無處不在的社會管理而使社會走向萎縮的話，就意味著政府沒有真正承擔起自己的責任。在我們作出這一判斷的時候，其實是說，政府在完善社會管理體制的過程中，首先不是考慮政府如何把社會管理得更好的問題，而是要考慮如何讓社會獲得自治的能力，通過什么樣的方式和途徑讓社會自己能夠管理好自己。如果政府能夠朝著這個目標去努力的話，那么它的行政成本下降也就不是一個刻意追求的目標了。

□社會的自治能力具體應該如何培育？

■政府應當著力于促進非營利組織社會使命感和責任意識的生成，營造健全的非營利組織環境，幫助非營利組織建立健全組織體制和運行機制。政府的社會管理則從直接的社會控制轉向引導，社會自治型組織擁有充分的社會自治權。這樣一來，許多社會事務的直接性的、微觀的管理活動都由社會自治組織自己承擔。政府的規模也就能夠得到進一步縮小，而且，政府的結構和運行機制也會發生重大變化，在公共產品供給的問題上，就能夠形成科學的分級化，政府負責提供那些根本性的、原則性的和最具普遍性的公共產品，社會自治組織則提供那些局域性的、具體性的、時效性強的公共產品，從而使政府的行政成本下降到一個合理的程度。

（張康之，中國人民大學公共管理學院教授，博士生導師。主要研究方向：行政哲學與文化。）