民訴法“亮劍”

2007年6月24日，民事訴訟法修正案草案正式提交全國人大常委會初審。修正案草案主要針對民眾反映強烈的“申訴難”和“執行難”問題，對民事訴訟法中的審判監督程序和執行程序作出修改。8月底，修正案草案再次提交全國人大常委會審議。

2007年6月24日，傳聞已久的民事訴訟法修正案草案正式提交全國人大常委會初審。與外界猜測有所不同的是，此次修法并非是傷筋動骨式的“大修”，而是著力破解公眾最為不滿、亦是最為頑固的“申訴難”和“執行難”。這種集中火力、直刺要害的修法策略，不由地讓人聯想起一部流行的電視劇劇名——《亮劍》！

兩大難，難倒中國司法

所謂申訴，通常是指當事人向人民法院申請再審。在我國民事、刑事、行政三大訴訟法中，均設置了再審程序，它是指對確有錯誤的發生法律效力的判決、裁定依法重新審理的一種特別程序，也稱審判監督程序。再審的本意是監督司法公正、補救司法錯誤，但在司法實踐中愈演愈烈的“申訴難”現象，卻使其效用大打折扣。

有統計顯示，2006年，全國各級法院共受理當事人申請再審案件227002件，法院決定再審48214件，改判15568件。其中，民事再審案件占再審案件總數的90％以上。這表明，經過再審的案件，約有三分之一是原來判錯了，百姓申訴有理！有分析人士認為，這22萬多件僅僅是法院立案的，至于法院不予立案的申訴，根本無法統計。

媒體披露的一起典型案件是，科技專家李文峰為了不幸腦癱的孫子，將安徽省立醫院告上法庭，歷經一審、二審、申訴、最高檢抗訴、法院再審、執行等所有司法程序，耗時11年才了結此案。為此，享受國務院政府特殊津貼的李文峰在59歲那年放棄了自己的事業，轉而自學法律與醫學。

與“申訴難”相比，“執行難”是一個“知名度”更高的司法頑疾。1986年以前，法院生效法律文書的自動履行率高達70%，之后逐年下降。10年過后的1996年，又一個70%出現了，不過這一回變成了債權人的申請執行率上升至70%以上。自上世紀90年代起日益加劇的“執行難”，一“難”就是近20年，逐漸演變成一個嚴重的社會問題。

2006年的統計表明，各級人民法院受理申請執行的民事案件為213萬件，法院發出執行通知后履行義務的為71萬件，采取強制措施執行的為46萬件。這意味著，有一半左右的“法律白條”最終難以兌現。

當“法律白條”越積越多，終于發生了在街頭賤賣判決書的荒唐一幕，而民間討債公司等私力救濟的“生意”也日漸走紅，一些絕望的當事人甚至求助于“黑道大哥”，由受害者漸漸蛻變為違法者。對于這些嚴重傷害法律公信力和司法權威性的尷尬亂象，有人直言不諱地指出：“這是正義之羞，司法之恥！”

“申訴難”、“執行難”引發了社會的普遍不滿。在網上搜索，有關“申訴難”、“執行難”的信息如汗牛充棟，其中兩篇網文的標題極具黑色幽默，一篇標題是《申訴難！難于上青天》，另一篇更絕——《執行難，再活五百年》。

這些強烈的社會情緒，必然投射進民意機關。據統計，十屆全國人大組成以來，全國人大代表聯名提出了90件修改民事訴訟法的議案，其中，就有57件要求解決“申訴難”和“執行難”。社會呼聲和代表議案的不懈推動，促使民訴法修改列入了十屆全國人大常委會立法規劃和今年的立法計劃，并于今年6月底正式浮出水面。

讓百姓告狀有門

從制度層面追問，現行民訴法僅僅規定了5項再審事由，由于過于原則，一些法官常常以“不符法定事由”為借口，將申訴案拒之門外，而許多理應及時了結的案件也因此陷入了纏訴陷阱，令司法資源不堪重負。

事實上，再審事由進一步“精細化”，一直是近年來司法改革的熱門話題。這一改革理念也反映在此次民訴法修改中。民訴法修正案草案（以下簡稱“草案”）將再審事由從5項具體化為16項，當事人申請只要符合其中一項，法院就應當再審。

普通百姓之所以“申訴難”，另一個重要原因是再審程序的設計不夠透明、合理。當事人申請再審后，法院應在多長期限內審查，現行民訴法并未做出回答。這就意味著，法院“有權”無限期地擱置當事人的再審申請。此外，盡管現行民訴法規定，當事人申請再審，既可以向原審人民法院提出，也可以向上一級人民法院提出。但在實際操作中，申請再審的案件，必須先向原審法院提出申訴，拿到原審法院的駁回申訴裁定后，才能夠向上一級法院申訴。而申訴案的處理又沒有期限，所以案子往往徹底卡死在原審法院。

一位北京律師回憶說，3年多前，她代理的一起經濟糾紛案在A省一審、二審均敗訴，由于認為判決明顯不公，當事人委托她提起申訴。按照通行的“規矩”，她只能先向二審法院遞交了再審申請。此后兩年里，她不斷跑腿、不斷催問，法院方面卻既不啟動再審，也不駁回申請。該律師終于意識到，如果再這樣拖下去，案子就可能在A省永遠無聲無息。無奈之下，她只好設法讓案子再“活起來”。該律師費盡口舌，甚至找朋友疏通，終于在不久前“如愿以償”，拿到了駁回申訴裁定書。“別人申訴都是為了翻案，我卻‘懇求’法院駁回申請，這樣的事自己想想都覺得荒誕。但不這樣行嗎？這樣做，至少多一次機會，可以拿著駁回裁定再找上一級法院申訴，否則連這樣的生路也可能被徹底堵死了。”這位律師感嘆。

令人欣慰的是，造成“申訴難”的制度性困境，可能很快就會有所改善。民訴法修正案草案刪除了向原審法院申請再審的原有規定，明確規定當事人申請再審應當向上一級人民法院提出。同時，草案還明確了再審案件的審查期限，要求人民法院自收到再審申請書之日起3個月內進行審查。

有識之士認為，申訴案不再回到原審法院，這等于是拆除了申訴的第一道關卡。要求法院在規定時限給予答復，許多申訴案就能避免石沉大海的命運。這些規定有利于老百姓告狀有門，也有利于重建社會對司法的信心。

以制度之矛沖破執行之難

“特殊主體難碰、被執行人難尋、被執行財產難找、找到財產難動、協助單位難求、抗拒執行難究。”這是法院執行人員對“執行難”的經典總結。

從被執行人角度而言，有些確實已經無財產可供執行，法院稱之為“執行不能”。但更多的是毫無誠信的“老賴”。有的人為了轉移、隱匿財產，搞假破產、假離婚，還有公款私存、公車私掛等等，總之什么欺騙招數都用，甚至威脅要上吊、自焚，這常常使執行工作陷于困境。

為了加大執行力度，民訴法修正案草案增加了即時執行、財產報告制度、限制出境、征信記錄、提高罰款等5項執行措施，幾乎都源自司法實踐的探索。

不過，僅僅完善針對被執行人的執行措施，遠遠不能解決問題。“執行難”的另一個重要根源，來自法院的執行不力、執行不規范甚至是執行腐敗。

近期曝光的一個極端案例是，山西省曲沃縣農民張志祥為了要回一筆6萬多元的執行款，在長達14年的時間里，不斷向法官請客送禮，為尋找欠債人又跑了40多趟。結果，張志祥不僅沒有要回一分錢，還倒貼了7萬多元。

導致“執行難”的種種緣由中，最為聲名狼藉的還數地方和部門保護主義。一些地方黨委、政府或將一些企業列入“重點保護名單”，或動輒召開“案件協調會”，令法院執行寸步難行。許多法院執行人員因此流傳著一種內部說法：“本地案件不愿去執行，外地案件不敢去執行。”

頗能說明“執行困境”的是近期披露的一起典型事件。今年1月，湖南省新邵縣法院3名法官到南方某市執行一筆債務，該市一名副市長率領20多名警察迅速趕到現場，警告信用社工作人員“誰劃款，誰丟飯碗”，強行阻止法官扣劃存款，甚至威脅要拘留3名法官。無計可施的3名湖南法官，只得跑到當地人大求助，引出了“法官上訪”的奇聞。

為了破解地方保護主義等司法頑疾，法院系統不斷推行各種措施，中央高層也為此下發紅頭文件。但專家們普遍認為，要根治“執行難”，還得訴諸制度理性，真正建立起司法權威。

而民訴法的修改就是改進制度理性的一次努力。比如，為了規范執行行為，草案規定當事人、利害關系人可以對違法執行行為提出異議；再比如，為了破除地方、部門保護主義，草案規定超過6個月未能執行的案件，可以向上級法院申請由其他人民法院執行；此外，為了有利于當事人行使權利、履行債務，草案將申請執行的期限，統一延長至3年。

試圖破解“執行難”的種種修法設計，贏得了相當多的贊賞，但也出現了一個最大的疑問：造成“執行難”的一大原因是法院執行不力，而目前的草案并沒有針對法院的監督機制或問責機制。在全國人大常委會審議草案的過程中，不少與會者呼吁，應當將檢察院的監督權從審判環節延伸至執行環節，以糾察執行不力、“執行腐敗”等現象。

民訴修法，“小修”還是“大修”？

“申訴難”固然反映了一種普遍的社會情緒，但問題的另一面是，由于申請再審的次數缺乏必要的限制，不少案件陷入了不斷申訴、不斷再審的惡性循環，這種“終審不終，再審無限”的局面，動搖了司法的既判力，也損害了司法的權威性。

近年來，許多法學學者都建議，應當在現行的兩審終審制的基礎上，設立有限的三審制，對適用法律錯誤、重大復雜或新類型案件，可以上訴到第三審，以提高審判質量。在此前提下，應當對申請再審的次數、條件等加以必要的限制，防止再審啟動過多或異變成事實上的“三審”，使再審真正回歸救濟程序的本位。但令學者們頗為失望的是，此次民訴法修改并未涉及這些改革設想。

對于破解“執行難”以及執行程序的改革，法學界同樣有著不同的思路。一種主流觀點是，執行制度應當單獨制定民事執行法或強制執行法，而不應當在民訴法中“小打小鬧”地修改。此外，“執行難”并非一個單純的法律問題，而是一個涉及諸多深層次矛盾的社會問題。最為典型的莫過于“執行難”中的地方保護主義，在現行體制下，法院經費、人員任免都由地方掌控，必然滋生出司法地方化的傾向。因此，要打破地方保護主義，必須從根本上改革現在的司法管理體制，民訴法不可能也不應當承擔這樣的任務。

民訴修法另一個不容回避的爭議焦點是，民訴法究竟應該“小修”還是“大修”？誕生于1991年的現行民訴法施行16年來，民事訴訟領域發生了翻天覆地的變遷，由于法律一直沒有修訂，最高院只好不斷出臺司法解釋等等，這固然解了司法實踐的燃眉之急，但是大量司法解釋、司法改革措施也將民訴法日益肢解、淹沒，法學界對此有一個形象說法——民訴法已經支離破碎。

在此背景下，學界與社會普遍期望，應當全面改造民訴法。有消息稱，民訴法修改進入審議程序前，立法機關已收到4份有關民訴法修改的專家建議稿。然而，此次民訴法修改最終采取了集中解決“申訴難”、“執行難”的“小修”策略，法學界雄心勃勃的“大修”方案卻出人意料地擱淺，這令不少法學學者頗為失望。

盡管“小修”策略出自立法機關的具體考量，但學界提供的種種“大修”設想，已經觸及了民訴實踐中諸多不可回避的現實難題，除了前文已經提及的三審終審制、民事執行單獨立法等改革思路外，民訴修法的主要議題還有：在民事訴訟日益增多，甚至出現“訴訟爆炸”的態勢下，如何使一些案件適用更為簡易的程序？隨著環境污染、國有資產流失等侵犯公共利益的現象日益突出，如何設計出完善的公益訴訟制度？在構建和諧社會的背景下，如何使訴訟與調解合理對接，真正發揮調解制度的功能？面對百姓告狀難的現狀，如何用立案登記制取代立案審查制，全面降低起訴和受理的門檻？針對民事訴訟中證人出庭率低、偽證流行等弊端，如何改革現行的證據制度？等等。

事實上，立法機關有關人士已明確表示：對于其他修改建議，“擬繼續調研，征求意見，待條件成熟及時修改，不斷完善民事訴訟制度。”從某種程度而言，眼下便宜行事的“小修”，也是為將來脫胎換骨的“大修”投石問路，這種充滿現實主義色彩的修法選擇，使我們在迎接當下修法成果的同時，也有理由對民訴法的明天充滿期待。