公眾意見與政府績效

2006年3月份，臺州市社情民意調查中心運用國際通行的計算機輔助電話調查系統隨機抽樣調查了1500名城鄉居民，完成了臺州公眾對市“兩會”關注度調查。有人指出，這一做法是地方政府在收集民意、了解民意方式和渠道上的新探索。那么，我們該如何客觀地看待“社情民意調查中心”的性質和作用？又該如何理解政府決策與公眾參與的關系？

【新聞背景】

在2006年3月份召開的臺州市三屆人大二次會議和市政協三屆二次會議上，人大代表和政協委員們收到了一份參閱文件，這是由臺州市社情民意調查中心提交的《2006年臺州公眾最關心的社會經濟發展問題調查報告》。報告通過對1500名公眾的電話調查，顯示公眾關注的三大熱點是：社會治安、城鄉居民收入、看病難和看病貴。與此相呼應的是，由社情民意調查中心進行的“2005年各縣（市、區）公眾服務滿意調查”的結果直接列入了當年政府工作考核的40項指標內容。此外，臺州市委、市政府主要領導近期在不同場合一再強調，工作中要注重群眾滿意指數，要摸準基層群眾的脈搏，把人民群眾是否滿意作為檢驗各項工作成效的標準。

通過公眾參與，有助于提升政府的合法性

□在臺州，從社情民意調查中心的成立，到民意調查結果進 “兩會”，再到進行政府工作公眾滿意度調查，您認為這些做法反映了地方政府管理模式上怎樣的特點和趨勢？

■當代公共行政越來越關注“公眾導向”，即以公眾的不同偏好為基礎，以滿足公眾對公共物品和公共服務的特定需求為目標，重視公共問題解決過程中的公眾參與。從臺州的做法中，我們可以看出地方政府的治理理念正在轉變，即從“以政府為中心”管理理念向“以公民為中心”的服務理念轉變。傳統的政府管理的權力運作方向是自上而下的，它運用政府的政治權威，通過發號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的管理。而在“以公民為中心”的服務理念指導下，政府公共部門與公眾之間的關系由治理者與被治理者的關系變成了公共服務的提供者與消費者、顧客之間的關系。也就是說，如果將社會公眾視為公共產品和公共服務的“顧客”，那么，政府作為提供者，當然應該關心和了解“顧客”的需求和滿意度，以更好地為“顧客”服務。

□您認為，地方政府治理中的公眾參與具體有哪些意義？

■“治理”意味著上下互動的管理，它主要通過政府與社會的合作、協商，來實現對公共事務的管理。

公眾參與的意義主要有3點。首先，在市場經濟轉軌過程中，整個社會呈現出利益多元化趨勢。以往那種由行政官員依據簡單的價值原則和經驗決策的方式，已經無法應對紛繁復雜的社會利益矛盾。公眾參與，可以讓各利益主體充分表達各自的利益訴求，從而達到聚合民意、提高政府決策的科學性與民主性的目的。

其次，通過公眾參與，有助于增強政府對公眾需求的回應性和責任性，促使政府不僅是關注投入與效率，還更加關注產出和效益；不僅注重GDP、財政收入等量的增加，還更重視服務質量的優化和公眾滿意度的提升。

再者，也是最為關鍵的，通過公眾參與，有助于提升政府的合法性。合法性包含兩個層面的意思：一是形式的合法性，二是能夠得到公眾的認同。在公眾參與的過程中，公眾對決策的接受程度大大提高，對政府的認同和信任程度也隨之提升。

政府績效評估應重視公眾的滿意度

□據悉，作為浙江省第一家社情民意調查中心，臺州市社情民意調查中心成立于2005年8月，隸屬于臺州市統計局。您如何看待它的性質和作用？

■社情民意調查中心通過公眾意見調查等方法了解公眾的意見，得到關于公眾需要什么，想從政府公共部門得到什么以及他們對公共部門提供的服務和政策的看法等信息。了解這些信息對公共部門來說是很重要的，它不僅體現了政府對公民巨大的責任感，更重要的是它作為對政府提供的服務和政策的回應，為政府部門進行績效評估、改進部門績效提供了信息支持，使得政府能夠通過努力為公民提供更具針對性的服務。

同時，作為一家隸屬于政府行政部門的事業單位，臺州市社情民意調查中心的獨立性與客觀性難免會受到一定的制約，可能對它的獨立性和公信力會有所影響，這是其必須正視的問題。因為，作為一家民意調查機構，公信力是民意調查機構的生命。社情民意調查中心應確保在調查過程中保持民意的真實性，否則將會失去存在的意義。這就要求地方政府要盡量減少對調查中心的行政干預，使調查中心保持一個相對獨立的地位，實現調查的科學性、準確性、公正性和權威性。另外，還可以鼓勵民間評估或民意調查機構的發展，并在法律上和政策上加以支持和保護，使我們的政府獲取民意的渠道更加多元化。

□我們了解到，近年來，從中央到地方，積極進行了政府績效評估的探索。與以往的績效評估相比，其突出特點就是重視社會公眾在評估中的地位。您如何看待我國政府績效評估工作這一轉變？

■政府的服務質量、服務水平、服務態度如何，政府是否高效，作為政府服務對象的社會公眾最有發言權。在國際上普遍認同政府績效評估的標準是“4Ｅ”，即經濟(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)和公平(Equity)。從國外的理論與實踐來看，政府績效評估主要呈現的特點和趨勢是：評估側重點從單純的經濟和效率轉移到公共服務的質量和效益，評估內容側重于服務質量，評估主體突出公民和服務對象，評估結果公開化并直接向公民和服務對象負責，“效率優位”逐漸被“質量優位”所取代。

目前我國的政府績效評估也正在經歷類似的轉變。除臺州外，還有杭州的“滿意不滿意評價”，南京的“萬人評議機關”，福建的績效評估模式，以及甘肅第三方政府績效評價模式等，都引入了服務對象或群眾的評價，這反映了政府績效觀念的逐漸成熟和評估工作的逐步深化。

避免“單向度”的參與

□現在各地關于公眾參與的機制創新有許多，但是實際效果卻不太盡如人意。請您談談應如何推動公眾參與，以實現公眾與政府之間的良性互動？

■我認為要實現公眾與政府之間的良性互動，除了注重公眾參與法制環境的完善，注重行政程序和立法程序中的民主參與機制的建設，以及通過民意調查制度、聽證制度、公民評議制度、公眾投訴受理制度、專家咨詢制度等制度安排外，必須重視加強民間組織的參與。各類社區組織、社團、行業協會、專業組織、中介機構等非營利組織可在公眾參與中發揮積極作用。民間組織的介入，實際上是對分散的公眾參與的一種整合，是以一種組織化的形式行使公眾參與的職能。應鼓勵包括民間組織在內的多個行動團體的參與，為他們提供發言的機會和協商的平臺，提供社會多元化的觀點和價值觀。

□您認為公眾參與真正得到落實的關鍵是什么？

■我們可以將公眾參與視為一個系統，它包含民意的表達、吸納與反饋等過程，其中，民意的吸納與反饋是關鍵。如果公眾把自身的利益訴求和意愿表達出來了，但政府卻并沒有進行有效地反饋和回應的話，公眾參與的熱情就會遭受打擊。這種“單向度”的參與，會大大降低公眾參與的效能感，甚至有可能使社會公眾產生政治無力感或疏遠感。

因此，我認為要想使公眾參與富有實效，必須注意以下兩個問題。其一，盡量避免“單向度”參與的情況。在促進民情民意表達渠道更加通暢的同時，政府要及時反饋，使政治參與呈現出“回路式”和“互動式”的特點。在這個過程中，信息公開十分重要。比如，臺州市在公布“兩會”決議的同時，把會前的調查結果向社會公開，以便公眾更好地了解民意的表達和落實情況，這種透明公開的做法可以極大地激發社會公眾的參與意識。

其二，在公眾參與中，要避免走過場、“一陣風”的做法，要注重加強公眾參與的制度化和規范化建設，尤其要在程序制度上加以完善，建立如信息公開制度、聽證制度、咨詢制度、訴求制度等，為公民參與提供制度上、法律程序上的保障，使得公眾參與能夠長期、穩定地保留下來，而不能以領導個人意志為轉移。

□有人認為，面對專業性極高的政策議題，一般民眾的認知是有限的。過多的政治參與，政府官員需要投入相當多的時間和精力來應付，而影響到日常事務的進行。您對這一問題怎么看？

■公眾參與的確需要花費較多的成本和時間，有可能會影響行政效率。但我們必須明確的是，公眾參與的最終目的是為了提高行政效率。作為政府官員，應比普通公眾更能理解和認識到，公眾參與是建立在對民主價值的承諾之上的，是一般民主原則的具體運用。因此，有相當多的制度設計者都在探索研究如何兼顧公眾參與和行政效率的問題。也有學者提出民眾與精英兩階段參與模式，即對于專業性較高的公共議題，設計兩階段的決策過程，第一階段由學者專家就專業知識進行討論與辯論，第二階段再由民眾代表或人大代表就民眾的利益及關切的議題進行協商以獲取共識。這種制度設計可以在一定程度上解決前面所提到的困境。

吳樂珍：浙江大學公共管理學院行政管理專業博士研究生，浙江廣播電視大學教師。主要研究方向：政府績效評估、公民參與等。