農居房緣何成“殺手”

一幢幢外表光鮮的農居房竟如此不堪一擊，不禁令人們對政府如何加強農居房的建設管理提高了期望。今年4月實施的《浙江省防汛防臺抗旱條例》，也對農居房安全管理做出了規定。

2006年8月10日下午5時25分，“桑美”超強臺風在浙江蒼南縣馬站鎮登陸，17級臺風裹著集束的雨點席卷而來。

眼看著暴風雨即將來臨，蒼南縣金鄉鎮河尾垟村10多戶尚未轉移的村民，選擇了一幢新建的磚混結構小樓房作為集中避災場所。

可誰也沒有想到，正是這幢看似堅固的新樓房，給這些無助的避難群眾帶來了滅頂之災。當日下午5時30分許，小樓房沒有經受住“桑美”的考驗，出人意料地被臺風刮塌了，在里面避災的48人全部被壓在廢墟中。

事故發生后，政府組織了近300名部隊官兵、武警戰士、公安干警和消防隊員趕赴現場組織搶救。由于強風暴雨，河尾垟村已是汪洋一片，水漫過膝，所有進村道路均被損毀，搶救工作進展緩慢。經過12個小時的搶救，最終仍有41人罹難。

這是一個蒼南人永遠都不會忘記的慘劇。也正是這一慘劇，將農村住宅的安全問題凸現在公眾面前。

在“桑美”臺風中，重災村蒼南縣金鄉鎮河尾垟村倒塌了138戶175間房屋。整個蒼南，2萬余間房屋倒塌，17萬多間房屋受損。而大量倒塌的農居房，正是選址不當、結構體系不合理、施工不規范、材質不過關、監管不到位所致。

農居房，想怎么造就怎么造

2006年8月16日，由溫州市政協主席蔣云峰帶領的救災慰問組來到蒼南縣金鄉鎮，對“桑美”臺風中民房倒塌原因進行調查。實地調查的結果不僅讓人痛惜，更多的是震驚。

“如果這些村民稍微懂一些建房知識，有些悲劇完全可以避免。”溫州市建筑設計院副總工程師、溫州市政協委員張清華說，在當地許多村民眼里，新建低層磚砌體結構民房非常牢固。“其實這是一個很大的誤區。從調查的情況來看，這些新建房屋存在致命的結構缺陷！”張清華說，內部沒有設置縱墻，房屋的整體性差，縱向抵抗變形能力更差。

在“桑美”臺風中，蒼南縣許多這種結構的房子首先倒塌，導致現澆混凝土屋面板斷裂，砸落在下部的樓蓋上引起整體坍塌。省建筑科學設計研究院高級工程師程數告訴記者，這些結構問題，也正是目前我省農居房存在的最普遍、最嚴重的問題。

在災后重建過程中，溫州市建設局又多次組織專家去災區檢查施工情況。從檢查情況看，部分農民自建房仍然無圖施工，還是想怎么造就怎么造。省建筑科學設計研究院的另一位工程師丁智潮說，據他了解，目前我省不少農居房的墻體竟然仍是空心的“空斗墻”，如果是3層以上的樓房，可能連基本的承載力都達不到要求。這樣一來，剛造好的新房就成了危房，又如何能抵抗像“桑美”這樣的強臺風？

去年，我省開始對溫州、臺州、寧波、舟山4個沿海城市進行農居房普查，結果發現，我省農村建房普遍存在“五無”現象，即建造時無設計圖紙，施工單位或個人無資質資格，所用建筑材料無質量保證，施工過程無質量監督，竣工驗收無任何檔案資料。參與普查的程數告訴記者，在我省沿海城市，嚴格按照國家規定的結構設計、施工的達標農居房，寥寥無幾。

省建設廳有關負責人說，我省不少農居房從最初選址到建設完成，每個環節都存在安全隱患。比如有些農居房選址不科學，甚至把房子建在泥石流、滑坡、崩塌等地質災害易發地帶，或是建在易受洪水沖刷、大風侵襲的溪灘口、風口；有些農居房設計基本沒有科學性可言，使用的建材質量也都十分低劣。

房屋是用來遮風擋雨的，但如果房子在建造時就先天不足，那么狂風暴雨來襲時，它不僅不能給人以安全感，還可能成為“殺手”。

農居房建設監管基本缺位

目前，全省每年約有16萬戶農戶新建住房，年新建農居房建筑面積達2800余萬平方米。農居房建設規模迅速擴張，農居房建設卻基本處于“無人管”、“無法管”、“無力管”的狀態。

張清華認為，農居房之所以出現“五無”現象，其癥結在于管理缺失。

國務院《村莊和集鎮規劃建設管理條例》規定：“縣級以上地方人民政府建設行政主管部門主管本行政區域的村莊、集鎮規劃建設管理工作。鄉級人民政府負責本行政區域的村莊、集鎮規劃建設管理工作。”但現實生活中，縣一級建設行政主管部門相關科室的人員編制，最多只能保證開展書面審查工作，根本無力下鄉實地執法；鄉級人民政府雖扎根于基層，但建房監管是專業性很強的工作，相關工作人員的專業素質又很難達到要求。

至于建造公寓式村民住宅的質量安全監管，建筑法和國務院《建設工程質量管理條例》已有明確規定，這兩部法律、法規雖不適用于農民自建低層（兩層及以下）住宅建設，但適用農民自建3層及3層以上住宅建設。目前，全省新建農民個人住房也普遍為3層及3層以上。但從當前農村個人建房管理實際看，在相當長的一個時期內，還無法按照城市房屋建設的管理模式來管理農民個人建房。

還有，盡管《浙江省村鎮規劃建設管理條例》中已經對農居房設計、施工、選材、監管提出了要求，但與建房規劃用地審批缺乏銜接，并且尚未建立竣工驗收、竣工驗收備案等配套制度，農居房建設質量安全管理制度還不夠完善。

事實上，據記者了解，當前有關農居房管理的法律、法規有不少，但執行卻只停留在農民申請審批建房宅基地這一事項上。除此之外，規劃、施工隊伍、建房質量等相關方面，就基本處于監管缺位狀態。

我省將為農居房建設建章立制

農居房的安全質量問題，直接關系到農民群眾生命財產安全，關系到社會主義新農村建設成效，關系到農村社會安定團結和可持續健康發展。因此，制定一部符合農村建房實際、便于操作的政府規章，以切實加強農居房建設規劃、用地、質量安全管理已是當務之急。

2007年3月29日，省十屆人大常委會第三十一次會議通過，并于4月15日起施行的《浙江省防汛防臺抗旱條例》，對農居房安全問題從3個層面作出了規定：縣級以上人民政府應當組織有關部門、鄉（鎮）人民政府、街道辦事處以及有關專家對易受臺風等自然災害影響的農居房的防災能力進行調查與認定；對存在安全隱患、防災能力低的農居房，應當指導和督促住戶加固維修、拆舊建新、搬遷，必要時組織群眾臨時轉移到指定的地點；相關行政主管部門應當組織鄉（鎮）人民政府、街道辦事處按照農居房建設質量安全技術規范的要求，加強對農居房建設的監督檢查。不過，鑒于農居房問題的復雜性，《浙江省防汛防臺抗旱條例》又不得不規定“農居房的建設管理辦法，由省人民政府另行制定”。

據記者了解，目前省建設廳已開始著手起草《浙江省農村住房建設管理辦法（草案征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿），在村民建房許可、村民建房質量安全、政府監督、法律責任等幾方面，對農居房規范管理作出明確規定。并針對現有鄉（鎮）對村民建房管理機構嚴重不足的現狀，要求鄉（鎮）政府應當設立專職機構、安排專職人員。

加強農居房建設規劃許可，是規范農居房建設行為的關鍵環節。征求意見稿對《浙江省村鎮規劃建設管理條例》有關規定做了進一步的細化和明確。一是明確了村民建房的申請條件；二是規范了村民建房的許可程序、許可機關、許可時效和提交材料；三是明確了村民建房標準。同時，對村民建房的設計和承建人的資質、資格也提出了相應要求。

為了確保農居房質量安全，我省還準備制定開工備案制度、竣工驗收制度、竣工驗收備案及核查制度等一系列配套管理制度。

針對我省沿海地區臺風、泥石流多發等實際情況，征求意見稿規定，縣級人民政府應當組織有關部門對集鎮、村莊建設規劃區進行地質災害危險性評估，嚴格控制在地質災害易發區內建設村民住宅，沿海易受臺風災害影響地區禁止建造單開間獨立式多層住宅。另外，縣級以上規劃、建設（建筑）、土地行政主管部門、鄉（鎮）人民政府，對村民建房的規劃、工程質量安全、用地實施監督管理。

據記者了解，如果《浙江省農村住房建設管理辦法》能于年內出臺，它將是全國范圍內首個有關農居房建設監管的管理辦法。

專家：盡量不要增加農民負擔

到2010年，建立起比較完善的農居房建設法規體系、質量標準體系、技術服務體系和監管體系，農居房建設依據規劃實現合理布局，質量安全得到保障，防災抗災能力有較大提升，違法建房行為得到有效遏制，農村人居環境明顯改善。這是浙江省政府日前發布的關于加強農村住房建設管理的若干意見提出的目標。但要實現這一目標，估計僅靠出臺一部政府規章是不夠的，還得從癥結上解決問題，讓規章落到實處。

程數認為，老百姓也不樂意自己的房子出現質量問題，更不愿意發生倒塌、坍塌等事故。現在老百姓造房時，在建房材料質量問題上，貪小便宜的現象越來越少。農居房質量安全問題，絕大多數出在房屋結構上，農戶自己不懂專業技術，又不愿意花幾百元錢請人設計圖紙。實際上，現在很多地區雖然設置了農居房質量安全監管部門，但這些“監管”還得老百姓掏錢，這就使得很多老百姓望而卻步。

所以說，如果出臺的新規章對農居房質量安全監管作出了非常詳細的規定，但只要實施不到位，那就仍然改變不了農居房安全隱患重重的現狀。程數說，希望在設法提高農居房質量安全的同時，盡量不要給農民增加負擔。

另外，程數還提到了農居房建設施工隊伍管理的問題。他認為，這些農村建筑工匠正是農居房建設的最終實施者，如果能提高他們的專業技術，則能從源頭上提高農居房質量安全。

對此，省政府關于加強農村住房建設管理的若干意見已明確要求，農村建筑工匠從事農房建設施工時，應具備相應的建筑施工技能，并到工程所在地鄉（鎮）政府或村鎮規劃建設管理機構辦理登記備案手續。還有，通過組建農村建筑工匠行業協會，加強行業自律來規范農村建筑工匠從業行為；建設行政主管部門和行業協會要有計劃地開展農村建筑工匠施工技能培訓，對經培訓考核合格的，出具培訓合格證書；鼓勵不同工種的農村建筑工匠合伙組建建筑業勞務承包企業，專業從事農居房建筑施工。

同時，針對“無圖施工”問題，省建設廳今年還將推出一項制度，依法將勘察設計納入農居房規劃建設許可的必要條件。縣級以上建設行政主管部門要根據當地的自然地理環境、農民居住生活習慣和經濟承受能力，組織編制農居房建筑設計圖集，無償提供并指導建房戶使用。選用建設部門提供的設計圖紙的建房戶，應委托專業設計單位或設計人員結合工程地質勘察資料，對設計施工圖紙進行調整確認。