干部考核“失真”的背后

干部考核是選拔使用干部的重要依據。但是，在現實中，由于各種因素的影響，有些地方的干部考核存在“失真”現象。干部考核為何會“失真”？其背后的制度根源是什么？應該如何建立科學的干部考核體系？帶著這些問題，本刊邀請了浙江大學公共管理學院的有關專家進行了深入分析。

考核“失真”污染政治空氣

□近期，《半月談》發表的一篇題為《湖南鄉官自曝政績造假，稱被指標考核逼成騙子》的文章，使得“干部考核”再度成為人們議論的焦點。這位在《半月談》上“自招”的鄉長介紹，他在湘南一個鄉鎮政府干了11年，當鄉長兩年了。當地縣委、縣政府對鄉鎮的政績考核在很多方面背離實際，“逼”著鄉鎮干部造假。請您談談，到底什么是干部考核？

■從1993年我國正式建立公務員制度開始，各級政府按照法規和相關制度的要求與程序，采取多種辦法對公務員（包括各級領導干部）進行績效考核。所謂干部考核，是指對干部的德才狀況、工作能力和工作實績進行考察、審核和評價。它是干部工作基礎，是選拔使用干部的主要依據。具體來講，干部考核是組織人事部門充分依靠群眾，按照法定程序對干部的歷史和現狀進行的全面考察和公正評價，從而為干部的教育、培養、選拔、晉升、免職、獎懲提供客觀依據的一項重要的干部管理制度。

□您認為，湖南鄉官所反映的事實反映了干部考核的什么問題？其危害性又表現在哪里？

■干部考核是選拔使用干部的重要依據。從這個意義上講，這就要求干部考核必須強調真實客觀、實事求是。但是，在現實中，由于各種因素的影響，有些地方的干部考核存在“失真”現象。比如，“虛假政績”：有些地方的領導干部人為地夸大政績，大搞“數字注水”，“官出數字，數字出官”現象屢見不鮮，“政績工程”、“形象工程”大行其道。

而這樣的一種“失真”現象，其危害性十分巨大。首先，它嚴重地污染了政治“空氣”。一些干部依靠虛報、瞞報、夸大政績而升了官，這會產生“馬太效應”，導致更多的官員也“搭便車”，利用這一“捷徑”而期望其達到升官的目的。其次，它間接地加重了老百姓的負擔。這種“失真”現象是建立在虛報政績的基礎上，其結果是使得上級部門誤以為該鄉鎮的經濟實力很雄厚，就會出現材料中該鄉長談到的一個后果，即“導致自籌建設資金的壓力超過了農民的實際承受能力”。再次，官員的這種“政績造假”會嚴重影響干群關系，使得人民群眾對于黨和政府的認同、信任程度下降。最后，官員偏愛“政績造假”的必然后果是把“民生賬”丟在一邊不聞不問。近年來此起彼伏的假冒偽劣商品事件、食品藥品安全事件等，不能不說與官員的“政績造假”沖動有瓜葛。

□除了“失真”，有些干部“帶病”提拔、上任的現象也時有發生。您認為，這個問題的癥結在何處？

■目前的考核過程存在著信息的不對稱難題。如果說，上級提拔一位干部，是為了讓他服務于當地的民眾，那么，這個預期很可能落空，因為提拔者顯然無從了解當地民眾究竟想要什么樣的官員——民眾的偏好是一種分散在每個人那里的信息，連民意調查也不可能準確收集起這種信息；而高高在上的提拔者當然也難以充分而準確地了解該提拔對象在現任職務上的表現，更難以了解其人品。因為，向少數人定向征求意見，這樣的信息渠道很容易被提拔對象操縱。這是造成一些干部被“帶病”提拔的最主要原因，也是現行考核體系的最大癥結。

考核指標的偏失

□當前，我國的干部考核的內容主要包括德、能、勤、績、廉五項內容，每項內容分為優、良、差三個等級。您如何看待這一考核內容？

■這樣的干部考核內容既有其客觀的一面，也存在著不合理的一面。考核內容對各類干部都進行相同項目的考核，參與測評的人員可以客觀地在各項內容的相應等次中進行選擇，顯示出公平的一面，也易于組織部門的統計與比較。但是，在評定干部的評價結果時，缺乏一個明確的尺度，使干部的“德、能、勤、績、廉”五項內容與“綜合評價”缺乏一個準確與客觀緊密相聯的評價標準。這樣就容易產生三種考核失真失實的可能：一是參與測評人員大多憑主觀印象判斷，缺乏說服力和事實根據；二是對測評持不負責的態度，隨意地做出評價，使考核結果缺乏真實性；三是摻雜個人因素，作出與實際不符甚至相反的評價，嚴重影響干部考核的客觀公正性。

□有人提出，這五項考核內容過于籠統，只是基于干部模糊的個性特征與行為，而不能很好地全面反映該干部的總體情況，更不能體現崗位的特性。對此，您怎么看？

■干部的政績不僅包括顯性的方面，同時也有隱性的。而當前的考核五項內容顯然注重的只是干部的顯性政績，卻不能很好地反映干部的一些隱性的具有長遠利益的政績。這樣的一個后果就是導致干部片面注重一些短期能出政績的工程、項目，而不能從當地長遠發展的角度來規劃。

由于各個崗位有著不同的特點，其差異性決定了干部的政績也有著不同的表現形式。而目前，我國實行的這五項干部考核內容，卻是用一個標準來考核不同崗位、不同區域的干部的政績。顯然，這會導致考核的“千面一律”，往往出現干部之間忙閑不均、優劣難分，同吃政績“大鍋飯”的現象，無法從根本上考核、體現干部的真正政績，相應地就很難衡量干部的優劣程度。

□當前，一些地方在考核干部的過程中，過于注重對經濟指標的考核，如招商引資總量、GDP增長率等等。您認為，這種片面注重經濟指標的考核，是否與“數字注水”、虛報政績有著一定的關聯？

■這兩者的確存在著一定的內在聯系。正是由于考核中過于注重經濟指標，或者對經濟指標的考核占著很大的比重，才使得一些官員不惜虛報政績、夸大政績、“數字注水”，以此來達到上級部門的考核要求、取悅上級，進而達到其順利升官的目的。在考核過程中，一些上級部門也只是片面地注重對干部“績”的考核，而忽視了其他四項內容。

當前，我國的干部考核體系用完全相同的指標體系去對地方政府的干部績效進行考核。這就造成了幾乎所有的地方政府都去招商引資，不遺余力地上項目、搞開發區、修廣場，而不是因地制宜、實事求是地制定本地區的發展戰略和工作目標，謀求本地經濟和社會的健康、和諧、可持續發展。不同地方在發展戰略方面完全可以而且應當有所區別，不應該要求所有的地方都去追求相同的發展模式和評價標準。這也是當前干部考核工作存在弊病的根源所在。

干部考核的“陽光化”路徑

□2006年7月6日，中央組織部印發實施《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》。該辦法的一個亮點是引入民意調查的方法。引入民意調查對于干部考核有何重要作用？請談談您的看法。

■建立干部考核方面的硬約束與糾錯機制，首先就要把民意引進來，這是一個好辦法。引入民意調查的方法，對于進一步落實廣大群眾在干部工作中的知情權、參與權、選擇權和監督權，充分發揮考核評價工作的導向和監督作用具有重要意義。但是規定只有“兩代表一委員”（黨代表、基層人大代表、政協委員）作為民意調查對象，這樣就存在調查范圍狹隘的問題，而普通公眾作為干部考核提拔中的一個重要信息渠道就缺失了。所以我認為，還需要進一步擴大民意渠道，讓普通公眾參與進來，更好地制約、監督干部的選拔。浙江省委組織部在2006年8月出臺的《市、縣（市、區）黨政領導班子和領導干部綜合考核評價實施辦法》中就規定，把基層老百姓的評價等指標列入對市、縣（區）黨政領導班子的考核評價體系。

此外，光有民意的表達渠道還不夠，接下來要做的，必須實行信息公開。如果把一個干部為什么合格、為什么升遷的考核信息都向公眾公布，那么就會形成良好的糾錯機制，“黑箱操作”就失去了生存的空間，用人失察、“帶病”提拔的概率在公眾監督下會降到最小。

□那么，還應在哪些方面對當前的干部考核體系加以完善和發展？

■首先，必須盡快對政府部門的工作進行職位分析和職位分類，建立符合各崗位特點的權責體系，考核到崗，責任到人，從根本上改變過去考核內容千篇一律、“千人一面”的缺陷。

其次，盡快建立官員財產申報制度，并實施考核信息公開化，真正讓被考核干部自覺主動地接受群眾的監督。只有讓被考核干部的財產信息、家庭成員信息真正地公開化，才能真正調動公眾的監督熱情，從而做到不僅考核干部的真正政績與才能，而且能對干部的“八小時外”情況進行監督，真正使被考核干部的一言一行“陽光化”。

再則，逐步改變過去的片面注重單純GDP增長的考核評價標準，建立以社會和諧、公眾滿意度與幸福指數、單位能耗指數等為重要指標的符合科學發展觀要求的干部考核體系。浙江省《市、縣（市、區）黨政領導班子和領導干部綜合考核評價實施辦法》就破除了單純以經濟增長論英雄的傳統干部考核模式，采用科學數據來考核評價領導干部，曾經被一些地方領導干部看重的固定資產投資、招商引資等均未列入考核指標，淡化了單純以經濟增長指標考核干部的傾向，借以遏制那種違背宏觀調控政策、片面追求GDP增量的做法。

（許法根，浙江大學公共管理學院副教授、碩士生導師。主要研究方向：公務員制度、政府績效管理等。）