力促經(jīng)濟“循環(huán)”的“硬法”

近些年來，我國資源消耗急劇增加，環(huán)境壓力越來越大。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長模式的重點是要發(fā)展環(huán)境友好型、資源節(jié)約型的循環(huán)經(jīng)濟。8月26日，十屆全國人大常委會第二十九次會議上，備受社會各界關(guān)注的循環(huán)經(jīng)濟法草案首次提交審議。

不是“趕時髦”，而是“現(xiàn)實所迫”

改革開放和現(xiàn)代化建設以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就。但與此同時，資源消耗急劇增加，環(huán)境壓力越來越大。就資源而言，我國資源稟賦較差，總量雖然較大，但人均占有量少。據(jù)有關(guān)部門提供的資料，45種主要礦產(chǎn)資源人均占有量不到世界平均水平的一半，人均淡水資源量僅為世界人均占有量的四分之一，人均耕地只有1.4畝，不到世界平均水平的40%。就環(huán)境而言，我國環(huán)境污染形勢十分嚴峻。在七大水系中，有近六成的斷面受到不同程度的污染，其中劣Ⅴ類水質(zhì)斷面占27%，而遼寧、山西劣Ⅴ類的水質(zhì)斷面則占到60%以上，幾乎到了有水皆污的地步。2005年在開展環(huán)境監(jiān)測的522個城市中，有近四成的城市空氣質(zhì)量劣于國家二級標準。在開展酸雨監(jiān)測的696個市縣中，有一半以上的市縣出現(xiàn)酸雨，有的地區(qū)甚至到了逢雨必酸的程度。

毋庸置疑，資源和環(huán)境已經(jīng)構(gòu)成對我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的雙重約束，如果繼續(xù)沿襲過去那種粗放型的經(jīng)濟增長方式，勢必造成資源難以為繼、環(huán)境不堪重負的局面，經(jīng)濟發(fā)展將因失去支撐而不可持續(xù)。

負責起草循環(huán)經(jīng)濟法草案的全國人大環(huán)資委相關(guān)報告指出：“環(huán)境污染、資源浪費等問題嚴重制約了我國未來的發(fā)展，需要在科學發(fā)展觀指導之下，通過推進循環(huán)經(jīng)濟等途徑加以解決。”

循環(huán)經(jīng)濟是一種新的發(fā)展理念，是對傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展理念、資源利用模式和環(huán)境治理方式的重大變革。大力推動和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是落實科學發(fā)展觀、實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式根本性轉(zhuǎn)變的重大戰(zhàn)略。“十一五”規(guī)劃綱要提出，要貫徹依法治國基本方略，形成中國特色社會主義法律體系，并把可持續(xù)發(fā)展方面的法律作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，其中就包括制定和完善循環(huán)經(jīng)濟方面的法律法規(guī)。

正是在這樣的背景下，2005年3月12日，胡錦濤總書記在中央人口資源環(huán)境工作座談會上提出抓緊制定循環(huán)經(jīng)濟法律。2005年12月，十屆全國人大常委會委員長第四十次會議決定將制定循環(huán)經(jīng)濟法補充列入本屆人大常委會的立法計劃。2007年1月，全國人大環(huán)資委將草案征求意見稿正式發(fā)送給中央有關(guān)部門、地方人大、有關(guān)科研機構(gòu)共170余家單位和專家，共收到反饋意見1000余條。2007年8月26日，十屆全國人大常委會第二十九次會議上，循環(huán)經(jīng)濟法草案首次提交審議。

全國人大環(huán)資委法案室主任、循環(huán)經(jīng)濟法起草小組成員孫佑海表示，制定循環(huán)經(jīng)濟法不是“趕時髦”，不是“應景之作”，而是“現(xiàn)實所迫”。

定位為“硬法”

據(jù)了解，此次提交審議的循環(huán)經(jīng)濟法草案以“減量化、再利用、資源化”為主線，共七章六十一條，分別為總則、基本管理制度、關(guān)于減量化、再利用和資源化的規(guī)定，以及激勵措施、法律責任和附則。

在起草之初，有關(guān)這部法律的定位問題，學界曾有不同主張。一種意見主張將循環(huán)經(jīng)濟法設計為規(guī)范法、強制法或“硬法”，突出它的可操作性，為循環(huán)經(jīng)濟活動設定行為準則、行為規(guī)范和“硬性”條款，以制裁不積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的單位和個人。

而另一種意見則主張將循環(huán)經(jīng)濟法定位為政策法、促進法，認為我國應當先行出臺一部統(tǒng)領(lǐng)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展全局的政策法，然后通過制定、修訂各專項法的形式建立完備的循環(huán)經(jīng)濟法律體系。

中國政法大學環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)認為，從長遠看，應當制定一部政策法，但從我國環(huán)境資源的嚴峻狀況和法治狀況看，僅僅制定偏重環(huán)保內(nèi)容的政策法，起不到其應有的作用。

全國人大常委會副委員長盛華仁在“中國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展論壇2006年年會”上指出，循環(huán)經(jīng)濟法現(xiàn)在的草案一定要在硬約束上下功夫。盛華仁指出，強調(diào)約束性就是不要把法律搞成宣言式的，而是要有剛性約束。草案要在有關(guān)硬性約束方面繼續(xù)加工，法律要有硬性條文和硬性約束條款，包括減量化、資源化、節(jié)能節(jié)水、重點行業(yè)（建材、化工）等在立法中需要涉及的方面。制定循環(huán)經(jīng)濟法，意在通過這部法律的實施，能夠遏制資源能耗消費增長過快和環(huán)境污染加劇的勢頭。因此，要按照權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有力、高效運轉(zhuǎn)的要求，加大對違法行為處罰的力度，建立一套完備的評估監(jiān)測體系和執(zhí)法監(jiān)督體系。

經(jīng)過多方的努力，循環(huán)經(jīng)濟法在制定中終被定位為“硬法”而非政策法。

農(nóng)業(yè)部科技研究院院長朱明表示，“這有很強的預示意義。以往對循環(huán)經(jīng)濟一直是政策上的引導，企業(yè)可以做也可以不做，如今從政策上升到法律層面，明確了企業(yè)在節(jié)能減排、廢物回收等方面的責任。而從以往的只獎不罰到如今的獎罰分明，也體現(xiàn)了政府推廣循環(huán)經(jīng)濟、改善經(jīng)濟增長方式的決心。”

突出“減量化”

2007年2月12日，承載著中國球迷“光榮與夢想”的沈陽五里河體育場轟然倒下，中國球迷們沒能挽留下這座僅使用了18年的中國體育史上的“足球圣殿”。而此前不久，杭州西子湖畔第一高樓——浙江大學湖濱校區(qū)教學主樓也被炸掉。22層、67米高、僅使用了13年，是這幢大樓的生命記錄……在不長的時間內(nèi)，多個離“退役期”還很遙遠的建筑物被炸掉。近年來，類似這樣人為原因造成建筑物“英年早逝”的現(xiàn)象接二連三地出現(xiàn)。

有人發(fā)出感慨，一座投入巨資的大廈剛剛使用了十幾年，如果用投資效益來說，它幾乎還沒有貢獻出實際價值的五分之一，這樣的建筑在“發(fā)育期”就被扼殺了，如何不叫人痛心。這樣的資源浪費現(xiàn)象顯然與循環(huán)經(jīng)濟法的立法精神背道而馳。

草案規(guī)定，城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，應當采取措施，加強建筑物維護管理，延長建筑物使用壽命。對符合城市規(guī)劃和工程建設標準，在合理使用壽命內(nèi)的建筑物，城市人民政府不得決定拆除。

條款的背后體現(xiàn)了立法者的智慧和思想。循環(huán)經(jīng)濟有三個原則，即減量化、再利用、資源化。減量化就是少用資源；再利用就是延長資源的使用周期；資源化就是把已經(jīng)不能用的東西，作為再生資源進行利用，最后產(chǎn)生最少的廢物。

全國人大環(huán)資委副主任委員馮之浚介紹，我國循環(huán)經(jīng)濟立法的一個特色是貫徹“減量化”優(yōu)先的原則。

據(jù)了解，在“減量化、再利用、資源化”原則中，發(fā)達國家的循環(huán)經(jīng)濟立法往往強調(diào)“資源化”，即側(cè)重于廢物利用和垃圾處理。而我國正處在工業(yè)化加速發(fā)展階段，能耗物耗較高，資源浪費較嚴重，前端減量的潛力很大，因此要特別重視“減量化”，即資源的高效利用和節(jié)約使用。

朱明表示，“其實所謂‘減量化’還是為很多重工業(yè)企業(yè)留有余地的。在西方，真正意義上的循環(huán)經(jīng)濟是實現(xiàn)‘零排放’，這對我國的企業(yè)來說目前很難實現(xiàn)，所以法律的規(guī)定考慮到了現(xiàn)實。”

清華大學環(huán)境科學與工程系教授張?zhí)熘榻B，我國的立法對“減量化”的內(nèi)涵進行了修正，將國際上的“廢物減量”的概念修改為“物質(zhì)減量”：一是輸入經(jīng)濟系統(tǒng)的資源減量，這包括一般資源能源，特別是不可再生資源以及有毒有害物質(zhì)使用量的減少，還包括資源的綜合開發(fā)，可再生資源的使用替代等；二是經(jīng)濟系統(tǒng)輸出端的廢物減量，包括各種廢物的產(chǎn)生量，特別是直接損害環(huán)境安全健康的有毒有害的污染物質(zhì)產(chǎn)生量。

此外，草案還對產(chǎn)品過度包裝進行了限制，并規(guī)定，將對電、氣、自來水等資源性產(chǎn)品根據(jù)需要實行累進加價收費制度。

破除地方保護，“大棒要硬，胡蘿卜要甜”

循環(huán)經(jīng)濟法的“硬規(guī)定”也引起一些地方政府的擔心，怕會影響到當?shù)刂毓I(yè)的發(fā)展，進而影響到地方經(jīng)濟的發(fā)展。對此，很多專家希望加強細則規(guī)定和執(zhí)法監(jiān)督力度，破除地方保護主義。

“大棒要硬，胡蘿卜要甜。”孫佑海如此形容該法草案約束與激勵的兩面。

對約束機制的強化，主要體現(xiàn)在草案規(guī)定的一系列制度中。朱明表示，循環(huán)經(jīng)濟法的實施將必然提高地方投資項目的準入門檻，但這有利于增長方式的轉(zhuǎn)變。“地方政府對投資越是饑不擇食，越會出現(xiàn)高能耗、高排放企業(yè)的扎堆。相反，優(yōu)質(zhì)企業(yè)的進入能夠促進地方經(jīng)濟的集約化發(fā)展，尤其是循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，對于當?shù)卣ㄟ^中央的環(huán)評也有好處。”

張?zhí)熘硎荆捎膊挥玻朔杀旧淼囊?guī)定嚴格、明確、具有可操作性外，執(zhí)法至為關(guān)鍵。此外，他在參與起草過程中一直強調(diào)對政府的約束。中國社科院法學所常紀文研究員也擔心，如果立法不能破除地方保護主義，沒有相關(guān)細則的規(guī)定，缺乏有力的監(jiān)督執(zhí)行，可行性將成為最大的問題。

據(jù)悉，在起草循環(huán)經(jīng)濟法的同時，相關(guān)配套法規(guī)的制定工作幾乎同時開始，立法機構(gòu)將爭取使有關(guān)的配套法規(guī)與循環(huán)經(jīng)濟法一起出臺和實施。

“大棒”要硬，“胡蘿卜”同樣要甜。 草案規(guī)定了“政府推動、市場引導、企業(yè)實施、公眾參與”的方針，與約束相比較，激勵機制更有賴于政府。全國人大環(huán)資委認為，促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，僅靠行政強制手段是不夠的，必須依法建立合理的激勵機制，調(diào)動各行各業(yè)各類主體的積極性，激勵他們走循環(huán)經(jīng)濟的道路。

參與循環(huán)經(jīng)濟法起草的國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部研究員周宏春撰文指出，現(xiàn)行市場條件下資源再利用和再生利用的原料不僅性能上常常不占優(yōu)勢，而且銷售時價格上也不占優(yōu)勢，以致循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展很難自發(fā)進行。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、節(jié)約資源和保護環(huán)境具有公益性特點，是經(jīng)濟學上的正的外部性，也是“市場失效”的領(lǐng)域，需要政府干預以彌補市場失效。

關(guān)于法律的實施，很多專家提醒，要防止一些地方炒作概念，借口循環(huán)經(jīng)濟搞重復建設。同時，要在具體法律實施細則的制訂上，不會超過大多數(shù)企業(yè)的承受能力。

據(jù)馮之浚介紹，為增強該法的可操作性，目前國務院及有關(guān)部門正在組織制定或修訂有關(guān)配套法規(guī)和標準，包括：廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例、循環(huán)經(jīng)濟評價指標體系及其考核規(guī)定、包裝物回收利用管理辦法、關(guān)于促進資源節(jié)約和環(huán)境保護價格機制的意見，以及涉及節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材、礦產(chǎn)資源綜合利用、廢物回收與再利用、清潔生產(chǎn)等領(lǐng)域的有關(guān)標準。

相關(guān)鏈接：循環(huán)經(jīng)濟立法的主要制度構(gòu)建

一、建立循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃制度。縣級以上政府在編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及城鄉(xiāng)建設、科學技術(shù)發(fā)展等規(guī)劃時，都應明確提出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的目標和要求；其次，對編制程序和包括資源產(chǎn)出率、廢物再利用和資源化率等具體指標都有明確要求。這些將成為政府評價考核的依據(jù)。

二、建立抑制資源浪費和污染物排放的總量調(diào)控制度。明確要求各級政府必須依據(jù)上級政府制定的本區(qū)域污染物排放總量控制指標和建設用地、生產(chǎn)用水總量控制指標，規(guī)劃和調(diào)整本行政區(qū)域的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不能突破本地的環(huán)境容量和資源承載力。

三、建立以生產(chǎn)者為主的責任延伸制度。將生產(chǎn)者的責任從單純的生產(chǎn)階段、產(chǎn)品使用階段延伸到產(chǎn)品廢棄后的回收、利用和處置階段，對生產(chǎn)者在產(chǎn)品廢棄后應當承擔的回收、利用、處置等責任提出明確要求。

四、強化對重點行業(yè)的高耗能、高耗水企業(yè)進行重點管理。對鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、建筑、造紙、印染等行業(yè)內(nèi)，年綜合能源消費量、用水量超過國家規(guī)定總量的重點企業(yè)，實行重點管理制度。重點企業(yè)應當制定嚴于國家標準或者行業(yè)標準的能耗和水耗企業(yè)標準，并按規(guī)定進行審核。

五、強化產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)范和引導。國家發(fā)改委將會同環(huán)保等有關(guān)主管部門定期發(fā)布鼓勵、限制和淘汰的技術(shù)、工藝、設備、材料和產(chǎn)品名錄，禁止生產(chǎn)、進口或者采用列入淘汰名錄的技術(shù)、工藝、設備、材料和產(chǎn)品。

六、建立激勵機制。具體包括：建立循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)向資金；對循環(huán)經(jīng)濟重大科技攻關(guān)項目實行財政支持；對促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的活動給予稅收優(yōu)惠；對有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟項目實行投資傾斜；實行有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的價格、收費等政策措施。

七、建立法律責任追究制度。對各類主體不履行法定義務的行為規(guī)定相應的罰則。