行政委托遭遇困境

近年來，隨著外來人口涌入城市，城市人口急劇膨脹，城市管理的工作日趨復(fù)雜和嚴(yán)峻，由此帶來了行政委托現(xiàn)象的層出不窮。但是在委托程序、委托內(nèi)容、委托監(jiān)督等問題上，社會(huì)各界存在諸多爭議。行政委托在理論和現(xiàn)實(shí)中遭遇了種種困境。

一位保安的委屈

近日，江西省撫州市公安局保安服務(wù)管理中心何某感到十分不解和委屈：自己是個(gè)打工的保安，替警察看管了一下嫌疑人，不想嫌疑人跑了，結(jié)果就被指控犯玩忽職守罪而獲刑。撫州市臨川區(qū)法院判決書上清楚寫明判處有期徒刑一年，緩刑兩年。據(jù)了解，因“代行司法權(quán)”不力而獲刑的案件在江西乃至全國都屬罕見。

兩年前，撫州市公安局臨川分局以涉嫌詐騙罪對(duì)徐琴蘭立案偵查，由于當(dāng)時(shí)徐琴蘭產(chǎn)下一女嬰，尚在哺乳期，不適宜拘留，撫州警方?jīng)Q定在其家中對(duì)其監(jiān)視，由城西派出所執(zhí)行。

據(jù)悉，當(dāng)時(shí)城西派出所的警力十分有限。該派出所就與撫州市公安局保安服務(wù)管理中心（以下簡稱保安公司）簽訂一份保安服務(wù)合同，聘請(qǐng)保安公司提供保安服務(wù)。

合同約定，城西派出所有權(quán)對(duì)保安人員值勤情況進(jìn)行檢查監(jiān)督，保安公司負(fù)責(zé)嫌犯的人身安全，防止嫌犯自殺、自殘、逃跑等，發(fā)現(xiàn)責(zé)任區(qū)域內(nèi)的安全隱患應(yīng)及時(shí)報(bào)告城西派出所并協(xié)助處理。合同中還寫明，由于保安人員失職造成嫌犯母女自殺、自殘、逃跑等，責(zé)任由保安公司承擔(dān)。

保安公司按照合同要求，派了6名保安員分3個(gè)班，每班安排一男一女兩名保安員24小時(shí)輪流對(duì)徐琴蘭進(jìn)行監(jiān)視。2006年6月27日晚8時(shí)許，何某和楊某至徐琴蘭家接班。何某睡覺時(shí)，徐琴蘭逃跑。

得到消息的撫州警方雖動(dòng)用大批警力，但仍未能將徐琴蘭抓獲歸案。

2006年10月16日，涉嫌玩忽職守罪的何某被臨川區(qū)檢察院決定取保候?qū)彛?007年5月22日被執(zhí)行逮捕。

5月22日，臨川區(qū)檢察院指控何某犯玩忽職守罪，向臨川區(qū)法院提起公訴。檢察院認(rèn)為，何某作為撫州市保安公司聘用的保安員，受公司指派，協(xié)助公安機(jī)關(guān)對(duì)重大案件的犯罪嫌疑人徐琴蘭執(zhí)行監(jiān)視任務(wù)，其間，由于何某的思想麻痹，致使徐琴蘭脫逃，造成惡劣的社會(huì)影響。

何某的辯護(hù)人何志元認(rèn)為，何某是2006年5月才到保安公司擔(dān)任保安員的，其本人不具有國家機(jī)關(guān)工作人員身份，偵查機(jī)關(guān)委托保安公司執(zhí)行監(jiān)視無法律依據(jù)。另外，保安公司是民間組織，是在公安機(jī)關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)下負(fù)責(zé)保安工作的企業(yè)，其擁有的是行政權(quán)而非司法權(quán)，保安公司與客戶只是民事關(guān)系。何志元認(rèn)為，何某不構(gòu)成犯罪，應(yīng)無罪釋放。

臨川區(qū)法院認(rèn)為，何某雖是保安員，不屬國家公職人員，但其作為受委托從事公務(wù)的人員，因玩忽職守致嫌犯逃脫，獲刑理所當(dāng)然。

透過這起案件，最需要反思的是，監(jiān)視嫌犯的司法權(quán)可以由保安來代行嗎？

公共權(quán)力委托利弊

其實(shí)，公共權(quán)力委托的現(xiàn)象，不僅僅存在于司法管理領(lǐng)域，在治安管理、交通管理、社會(huì)保障執(zhí)法等諸多領(lǐng)域，均有不同程度的表現(xiàn)。

近年來，隨著外來人口涌入城市，城市人口急劇膨脹?！昂芏嗤鈦砣丝谧庾∑囌靖浇?，來自各個(gè)省份，流動(dòng)性也很強(qiáng)，靠我們單位工作人員很難完全掌握出租房居住人情況。我們只能聘請(qǐng)部分出租房屋協(xié)管員。”余姚市政府綜合治理辦公室負(fù)責(zé)人介紹。由于城市管理領(lǐng)域復(fù)雜情況的涌現(xiàn)，行政執(zhí)法任務(wù)明顯加大，執(zhí)法力量未能及時(shí)調(diào)整補(bǔ)充，導(dǎo)致協(xié)管員日益增多，隊(duì)伍呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。

協(xié)管員的名目也是五花八門——治安協(xié)管員、交通協(xié)管員、稅收協(xié)管員、工商協(xié)管員、勞動(dòng)監(jiān)察協(xié)管員、城管協(xié)管員、流動(dòng)人口協(xié)管員、出租屋協(xié)管員、計(jì)生協(xié)管員、黨建協(xié)理員、工會(huì)協(xié)理員等，讓人眼花繚亂。

在一些執(zhí)法領(lǐng)域，有的機(jī)構(gòu)協(xié)管員人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過正式執(zhí)法人員，大有喧賓奪主之勢(shì)?！皡f(xié)管員聘請(qǐng)容易，支付成本也不高，活干得倒不少。不少單位領(lǐng)導(dǎo)喜歡用。”一些執(zhí)法機(jī)關(guān)的人士都這么認(rèn)為。

現(xiàn)代行政不僅范圍廣，涉及面大，而且專業(yè)性需求越來越明顯。委托行政的出現(xiàn)，就是行政機(jī)關(guān)吸收、組織與利用其他社會(huì)資源來補(bǔ)充行政人力之不足的最佳方式之一。“事實(shí)上，它是行政觸角的延伸，是行政專業(yè)化的表現(xiàn)，有一定合理性?！闭憬髮W(xué)法學(xué)碩士徐繼響解釋。

某市工會(huì)給協(xié)管員下達(dá)的指標(biāo)是每人一年成功發(fā)動(dòng)280家企業(yè)組建工會(huì)，相當(dāng)于每個(gè)工作日一家以上。而幾百名協(xié)管員竟然大多數(shù)完成了指標(biāo)?！爸灰闳说叫牡剑磸?fù)上門動(dòng)員說服，很少有啃不下來的?！痹S多協(xié)管員靠著誠懇的態(tài)度做好了工作。

“最多的一家，跑了12趟，老板終于同意了，現(xiàn)在那家企業(yè)的工會(huì)活動(dòng)開展得特別好?！币幻麉f(xié)管員說。

人們也可以看到，不管寒風(fēng)酷暑，穿著黃色背心的交通協(xié)管員揮動(dòng)小旗幟在交通流量大的路口疏導(dǎo)交通，在保障交通秩序方面發(fā)揮著重要作用。

然而，任何事務(wù)皆有其兩面性，委托行政也同樣。被委托人畢竟不是行政主體，沒有行政主體的行政理念與素養(yǎng)，濫權(quán)現(xiàn)象，侵害相對(duì)人合法權(quán)益事件，不可避免會(huì)發(fā)生。

據(jù)媒體報(bào)道，2007年6月30日凌晨1時(shí)許，福建省沙縣公安局鳳崗派出所發(fā)生了一起社區(qū)巡邏隊(duì)員強(qiáng)奸猥褻婦女案件。值班民警在受理違法嫌疑人陳某某(女)、邱某某(女)、張某某(男)偷竊案件時(shí)，交由巡邏隊(duì)員傅明毅通過派出所監(jiān)控探頭看管3名嫌疑人，傅明毅乘機(jī)對(duì)其中2名女孩進(jìn)行猥褻，并強(qiáng)奸了陳某某。

爭議：公共權(quán)力委托是否需要法律依據(jù)

現(xiàn)代法治社會(huì)強(qiáng)調(diào)分權(quán)和公共權(quán)力社會(huì)化，即國家公權(quán)力可以委托符合法定條件的其他組織和個(gè)人行使，如此既可以提升社會(huì)自治水平，又可以有效提高國家治理效能。但公共權(quán)力可以委托別人代行，并不意味著任何國家機(jī)關(guān)、任何性質(zhì)的公共權(quán)力都可以任意委托。公共權(quán)力的委托必須在法律范圍內(nèi)依法定條件和程序進(jìn)行，不得不當(dāng)行使，更不能逾越法律界限。而問題是，公權(quán)委托本身是否需要法律的授權(quán)？社會(huì)各界對(duì)此爭議不斷。

2002年8月，浙江省嘉善縣魏塘鎮(zhèn)派出所推出了“治安防范組合承包”的治安承包模式，這種模式將街區(qū)的治安防范責(zé)任通過競標(biāo)的形式確定派出所民警作為治安承包人，然后由中標(biāo)民警挑選保安隊(duì)員，并根據(jù)發(fā)案的情況，決定民警、保安隊(duì)員的經(jīng)濟(jì)收入。

治安承包協(xié)議簽署后的8—10月份，承包區(qū)街面發(fā)生刑事案件數(shù)比前3個(gè)月下降69.1%，比上年同期下降66%。群眾對(duì)當(dāng)?shù)刂伟驳臐M意率達(dá)到96%，取得了比較滿意的承包效果。盡管嘉善縣魏塘鎮(zhèn)派出所治安承包模式取得了不小的成績，但該舉措因涉及人身自由等公民基本權(quán)利而引起爭論。其分歧主要集中在治安管理權(quán)能否承包給公安機(jī)關(guān)以外的社會(huì)組織或公民個(gè)人行使。

行政處罰法第十八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰?！睆囊?guī)定看，行政機(jī)關(guān)行政委托需要明確的法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定。

但是，最高人民法院在2000年發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第21條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。”從這條解釋規(guī)定看，一般的行政委托似乎并不需要有明確的法律、法規(guī)或者規(guī)章的依據(jù)。

盡管如此，“行政處罰法規(guī)定，限制人身自由的行政處罰只能由公安機(jī)關(guān)實(shí)施。據(jù)此，可以認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)不能將限制人身自由的行政處罰權(quán)委托給其他組織和個(gè)人行使。”浙江大學(xué)法學(xué)博士劉義說，因?yàn)檫@些職權(quán)如果不嚴(yán)格加以控制，勢(shì)必會(huì)對(duì)行政相對(duì)人造成潛在的危害。

聯(lián)系本文開頭所提及的撫州市那起案件，不僅保安公司及其保安員不具備接受委托執(zhí)行司法權(quán)的法定條件，而且監(jiān)視嫌犯司法強(qiáng)制措施是公安機(jī)關(guān)的專有權(quán)力，本身也被排除在法律允許委托范圍之外。因此，在保安員玩忽職守致嫌犯逃脫案件中，盡管受托保安員的責(zé)任不可推卸，但公安機(jī)關(guān)將監(jiān)視嫌犯權(quán)力交由他人代行，危害更大。

2006年，河南鄧州市城區(qū)先后發(fā)生了一起街頭兜售假幣案和一起街頭持刀搶劫傷人案，6名治安聯(lián)防隊(duì)員錯(cuò)誤地以涉嫌上述兩案件為由，將5名老師和1名司機(jī)帶進(jìn)派出所內(nèi)進(jìn)行非法拘禁，并對(duì)老師和司機(jī)進(jìn)行毆打，后經(jīng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)被打老師和司機(jī)與上述案件無關(guān)。

最近，某市一群治安員誤把街頭普通群眾當(dāng)成犯罪團(tuán)伙成員進(jìn)行突襲“抓捕”，用棍棒把群眾打至骨折。在這樣的情況下，治安員究竟負(fù)什么責(zé)任，受傷群眾向誰索賠，能否申請(qǐng)國家賠償，莫衷一是。

行政處罰法第十八條規(guī)定：“委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托的組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。”徐繼響認(rèn)為，受傷群眾應(yīng)向委托機(jī)關(guān)索償是有法律依據(jù)的。這樣，委托機(jī)關(guān)在選擇被委托人之前肯定會(huì)謹(jǐn)慎而為，否則其責(zé)難逃。

行政委托不能缺少監(jiān)督這根弦

需要讓人警惕的是，有了協(xié)管員這條“腿”，一些公務(wù)員、執(zhí)法人員自動(dòng)“升級(jí)”為草擬文件、查辦案件、開具罰單的“包工頭”。有評(píng)論指出，一些公務(wù)員開始“貴族化”，出現(xiàn)公務(wù)員只管服務(wù)大企業(yè)、主流人群，協(xié)管員“管理”小企業(yè)、個(gè)體戶、底層群眾的苗頭。

公務(wù)員的貴族化，直接加劇了“官本位”，導(dǎo)致了“不作為”，這與建設(shè)法治型、服務(wù)型政府理念，無疑背道而馳。

劉義指出，這種現(xiàn)象出現(xiàn)的重要原因是在公共權(quán)力委托方面，法律規(guī)定過于寬泛。

令人欣喜的是，一些地方對(duì)這些現(xiàn)象有比較清醒的認(rèn)識(shí)，專門有針對(duì)性地進(jìn)行了規(guī)范。例如，《河南省公安廳交警執(zhí)法六項(xiàng)規(guī)定》第六條頗有代表性：“交通協(xié)管員參與交通管理必須做到在交通警察的帶領(lǐng)下開展工作，不得單獨(dú)上路值勤，嚴(yán)禁交通協(xié)管員執(zhí)罰，嚴(yán)禁身著人民警察制服，佩戴人民警察標(biāo)志。違反上述規(guī)定者，予以辭退?！惫珓?wù)員與協(xié)管員一起工作在第一線，各司其職。

有專家指出，委托的行政機(jī)關(guān)理應(yīng)對(duì)受委托者的行為過程及其結(jié)果進(jìn)行全面的監(jiān)督。當(dāng)前迫切需要從立法上明確委托行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督責(zé)任和監(jiān)督方式，并且對(duì)不履行監(jiān)督職責(zé)的行為規(guī)定明確的法律責(zé)任。只有這樣，才能有效地控制受委托組織的行為，促進(jìn)依法行政。

“行政委托與一般的民事委托不同，它事關(guān)重大，因此必須有更加嚴(yán)格的程序規(guī)范。一般地講，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政委托行為時(shí)，必須制作委托書，載明具體的委托事項(xiàng)和權(quán)限范圍、委托雙方的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任、委托期限等。這樣有利于在出現(xiàn)問題時(shí)分清是非和責(zé)任?！毙炖^響說。